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中国扶贫5.0版呼之欲出

《台港澳文摘》2020年第2、3期  来源:《镜报》2020年2期   时间:2020/4/13   


 

作为中国当下的“三大攻坚战”之首,“深度贫困歼灭战”号称中南海“头号工程”。2015年,中国决定启动“脱贫攻坚”行动。按照部署,到2020年,实现农村贫困人口脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困。在中共建党第100年亦就是2021年全面建成小康社会,同时消除“绝对贫困”。

头号工程收官大考

按照现行贫困标准,即每人每年2300元人民币测算,中国已做到85%贫困人口脱贫,6年间脱贫8000多万人。最新数据显示,2019年中国预计减贫人口1000万。340个左右贫困县脱贫摘帽。易地扶贫搬迁建设任务基本完成。“三区三州”建档立卡贫困人口由2018年的172万减少到2019年底的43万贫困发生率由8.2%下降到2%。

为护航中南海“头号工程”顺利收官,中国政府近几年在扶贫方面的财政支出持续快速攀升。数据显示,2011年至2015年,中央累计安排财政专项扶贫资金约1898亿元,年均增长14.5%。2016年至2018年,年度增长率分别达至43.4%30.3%、23.2%。2019年中央财政专项扶贫资金更达到1261亿元。目前,中央财政已提前下达全国28个省(自治区、直辖市)2020年中央财政专项扶贫资金预算1136亿元,约占2019年中央财政专项扶贫资金九成。

除了“真金白银”,中南海对于头号工程的政策支持亦不遗余力。中南海从2004年至2019年,连续16年发布以“三农”(农业、农村、农民)为主题的中央一号文件,昭示“三农”地位的重中之重。

中南海对消除“绝对贫困”的头号工程可谓毕其功于一役,概括而言,可谓四大原因使然。

其一、政治考虑

有分析指,早在邓小平时代,中共就将脱贫列为小康社会的底线指标之一,被确定为中共建党一百年之际需要绝对解决的问题。因此,能否实现十几亿中国人全部脱贫,涉及到中共能否在2020年实现全面建成小康社会的第一个年目标,能否完成邓小平时代就确立的政治遗命。

而对于中南海执政团队而言,这一政治使命的完成情况,将成为考虑执政成绩的关键指标。中共十九大将2020年中国实现全面脱贫列为硬指标。中国最高领导人习近平强调2020年全面建成小康社会“一个不能少”,建立富裕社会“一个不能掉队”。

重视贫困问题,成为衡量中共作为社会主义执政党执政合法性的一大标准。因此,当前中共全面力争消除贫困,更有厚植中共执政合法性的政治考量。

其二贫富分化

新中国成立70周年,中国经济已跃居世界次席,中国富人购买力震撼世界,但数量众多贫困人口的存在,昭示中国发展不平衡现象严峻。贫富分化不仅影响社会公平正义,更影响社会稳定性。

数据显示,中国从1978年至2015年,最富的前10%富人所得份额从27%增至41%,而最穷的50%人民所得份额则从27%减至15%;中国坚尼系数2018年为0.468,位于联合国(UN)贫富不均指数的高等级区域。贫困民众对贫富分化等社会矛盾不满,中国政府拿出更多精力解决社会基本公平正义问题已是势在必行。

而中国扶贫工程将直接“对症下药”当前的贫富不均,贫困人口的减少和消失,将缩小贫富差距,从而增进社会稳定性和持续性。

其三、人口红利

随着刘易斯拐点出现,支撑中国经济快速增长的人口红利逐渐消失。民工荒、劳动年龄人口占比见顶等标志着中国人口刘易斯拐点出现,2010至2017年中国储蓄率、投资率从51.8%、47.9%分别降至45.3%44.4%,人口老龄化加剧。

中国政府催谷“头号工程”,贫困人口将在政府帮扶下脱离社会底层和边缘,加入主流社会分工,成为生产者和消费者。观察人士认为,这对于阻缓中国老龄化加剧将起到积极作用。

其四、经济下行

2012年以来,中国经济增长速度连续下台阶,明显低于改革开放以来的长期增速,2015年经济增长率跌破7%2017年经济增长率下降至6.8%,2019年第三季度,更下探至6%,宏观经济下行压力加大。

在经济下行时期,采取对边际消费倾向较高群体的支持政策,将有助于刺激内需拉动消费。种种迹象显示,农村居民人均消费支出增速显著高于城镇居民消费支出增速;低收入户的人均消费支出增速显著高于高收入户居民消费支出增速,具有较高边际消费倾向。

特别是自中美贸易摩擦以来,提振内需、刺激消费已成为中国经济“主发动机”,在此背景下,扶贫议程密集展开,将成为对抗经济下行的反衰退利器。

七大挑战不容轻视

2020年是中国全面建成小康社会的决战之年,中南海“头号工程”将迎来“收官大考”。面对年度大考,欲交上靓丽成绩单,仍有七大挑战,不容轻视。

一、城乡二元结构

中国长期存在的城乡二元结构,所导致的城乡之间存在诸多鸿沟。这其中,既包括城乡二元户籍制度以及利益分配不均,亦包括决定人口就业技能的受教育机会不均等。

相较于城市户口,农村户口难以享有一系列高水平社会保障及公共服务。与户籍制度相对应的是,城乡之间人口流动受到严格限制,农村人口很难在城市扎根定居。

虽然目前中国已经放宽中小城市的户籍限制,但由于配套设置难以一步到位,不少领域仍存在隐性壁垒,加之人口拐点已至,农村人口在城市发展空间仍然受限。

二、数字脱贫

假数字、垒大户,层层加码……为完成任务,部份地方政府大搞“数字脱贫”。将扶贫资金用在“政绩工程”“形象工程”上,实施“泡沫式”脱贫。为了完成任务,搞所谓“数字扶贫”“墙上扶贫”“运动式扶贫”,滋生形式主义。部份地区为了急于求成,更有直接派发扶贫款等形式主义和短期做法,农户存在“被脱贫”现象。

有统计显示,2015年至2017年,中国在被审计的县中,有高达101800贫困人口因造假被剔除和清退。

大张旗鼓的“数字脱贫”下,贫困户无法维系其收入水平,一旦政府不关注、核查人员离开,贫困将卷土重来,导致的后果是“年年扶贫年年贫”。

对于数字工程的“大跃进”“浮夸风”,中南海早有警惕,要求“关注数量也要注重质量”“不要搞急功近利、虚假政绩的东西”。

三、腐败乱象

随着中国脱贫攻坚行至最后阶段,扶贫乱象凸显,而对乱象的治理亦愈发关乎扶贫成败。

据中国国务院扶贫办透露,2016年,针对扶贫领域贪腐,纪检和检察机关共处理扶贫贪腐人员2万余人。而基层扶贫中的“蝇贪”,冒领扶贫治标的现象更不鲜见。

随着中国经济增长放缓、各级地方政府财政压力加大、债务不断增高,持续加码的专项扶贫资金,成为腐败高危区。中国审计署报告显示,扶贫领域存在擅自拔高或随意降低脱贫标准、腐败和作风问题、扶贫主体责任落实不到位、资金和项目管理绩效不佳等问题。2018年,中国扶贫领域整改问题金额约达54亿元。

四、返贫现象

此轮规模庞大的脱贫工程中,通过人为、短期、特殊手段达到脱贫标准的并不鲜见。事实上,贫困人口中有相当一部份地区和人口,习惯政府教济,习惯“等靠要”。这些脱贫后的农民在面对各类风险时抵御能力仍然欠佳。离开政府帮助,贫困人群本身积极性一旦不能发动,那么返贫的可能性就急剧增高。

除了“因懒致贫”外,还有相当比例农村家庭因生病、上学、自然灾害等多种原因“返贫”,脱贫可持续模式亟待建立,否则返贫将如影随形。

五、硬骨头难啃

2020年是实现全面消除贫困人口目标的决战之年。但目前中国剩余的数百万贫困人口是最难啃的“硬骨头”。这些贫困人口主要生活在云南、贵州、陕西、甘肃等中西部地区。诸多地区深度贫困,当地地形、气候等自然条件恶劣,地区生态环境脆弱,脱贫发展难度大,扶贫难度系数极高。

按每年专项资金规模与每年脱贫人数比值测算人均脱贫成本,2011年中国人均脱贫成本仅为628元/人,到2018年人均脱贫成本已升至7655元/人。

2020年脱贫目标预计为消除最后的360万贫困人口,单户脱贫难度将更大。

这些最后的“硬骨头”将对扶贫“最后成绩”形成考验,也将对中共官僚体系动员能力和政策执行能力构成挑战。

六、空心化严重

随着中国工业化、城镇化不断推进,农村贫困地区人口外出务工比例逐年提高。数据显示,2018年中国农民工总量为28836万人,比上年增长0.6%。其中,外出农民工17266万人,增长0.5%,40岁及以下农民工所占比重为52.1%。

农村劳动力大量向城镇转移,特别是青壮年劳动力的加速外流,导致贫困地区农村空心化和老龄化现象加重,留守乡村的这部份群体缺乏生产能力、造血能力,可谓脱贫工程的“难中之难”。

中国政府力推的产业扶持项目,由于在村、户两个层面都面临缺乏主体或人力资本不充分问题,所导致的项目失效风险,将直接影响扶贫资源效益发挥。

七、就业门坎高

当前中国经济增长速度放缓,亦给中国减贫带来挑战。研究表明,过去四十年内,中国在减贫方面取得的重要成就主要归因于持续快速的经济增长,但近年来全球经济增长出现低迷,中国经济增长速度放缓,同时劳动力成本逐年上升,产业结构开始向资本密集型和知识密集型产业转移。

从当前中国农民收入结构来看,外出务工的工资性收入是重要收入来源,亦是农民脱贫致富的重要途径。但在经济下行,以及经济结构从劳动力密集型向资本密集型和知识密集型产业转移大背景下,贫困人口就业门坎将会逐渐提高,从而对中国减贫形成挑战。

经济下行,亦会导致低收入人群收入增长将大幅低于平均值,贫富差距问题将会变得更加突出。

产业为基  市场为王

过去40年中国改革开放为亿万中国人整体脱贫创造了历史性机遇,而从另一个维度看,改革开放的成功亦得益于亿万中国人的脱贫致富。

过去40年,中国经历了多个扶贫阶段,从“农业生产脱贫”到“开发式扶贫”,从“教育扶贫”到“基础建设扶贫”,独创了区域开发+扶贫的“中国模式”。但总体而言,前四个阶段的扶贫,仍属于“大水漫灌”模式,见效虽快但较为粗放。

在过去的“大水漫灌”阶段,在一定区域内先开展经济开发,将资金投入基础设施建设,就能吸引产业资本、推动农业发展,创造就业,有劳动能力的人口就可实现收入快速增长,摆脱贫困状态。

但当前,随着贫困人口不断减少,扶贫工程不断细化,“大水漫灌”战略已凸显其局限性。当前,中国剩下的贫困人口中,多为老人、孩子、病人、残疾人,与过去不同,这些人群分布分散,过去以地域为单元的开发模式已不再适用。

因此,进入扶贫5.0时代,扶贫手段和方式均要求转变。强化产业扶贫、就业扶贫,主要倚重市场化手段,便成为题中之义。

事实证明,对贫困户简单的资金帮扶,只能解一时之困,发展扶贫产业才是根本解决之道。只有地域经济腾飞,贫困人口才可能在整体上增收。

与此同时,推进农村土地产权制度改革,建立城乡统一土地市场,以此带动农民财产性收入增加亦至为重要。

随着2020年大限来临,政府重心不断下沉,“强动员”越来越多,压减农户自我救助主动性情况或越来越多。如无健康机制刺激农户自我发展积极性,到户政策越多,成本反而会越大。因此,要避免频繁动用行政手段,建立脱贫长效机制和市场机制方是长远之策。

简而言之,“授人以鱼不如授人以渔”,创造脱贫内生动力,创造有利于农村贫困人口脱贫的市场土壤,是中国真正消灭贫困的关键所在。新阶段扶贫政策应更注重“治本式扶贫”,通过农村基础设施建设、提高农村地区教育水平来提升贫困地区自我造血和自我强化能力,确保脱贫不返贫。

有分析指,2019至2020年间将是扶贫政治任务和市场机制共同作用的交叉互动期。在此之后,市场机制起决定作用的“三农”改革之成败,将决定扶贫5.0版乡村战略的成败,而此役能否胜出亦将成为对中共执政团队的硬性考验。

随着贫困人口减少,中国逐渐从中低收入国家迈入中等收入国家,新贫困问题亦将次第浮现。

面对相对贫困和城乡多维度贫困问题,中国整个扶贫治理体系需随之改变。这其中,既需要兼顾地区协同、城乡协同、政府和社会协同,亦应打破现有碎片化贫困治理状态,简言之,综合贫困治理机制应是“后2020年扶贫时代”的核心要义所在。

——摘自《镜报》2020年2期



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