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上海如何破题“垃圾围城”

《台港澳文摘》2019年第9期  来源:《镜报》2019年8期   时间:2019/11/14   


 

2019年7月1日开始,《上海市生活垃圾管理条例》(下称《条例》)正式实施,《条例》规定生活垃圾必须分“干垃圾、湿垃圾、可回收物和有害垃圾”四类投放,社会单位和个人若不按规范投放,单次最高罚款分别可达50000元和200元人民币。

在中国近20年的垃圾分类史中,此份被称为“史上最严”的垃圾管理条例注定将成为观察中国城市治理的范本。在特大城市普遍面临“垃圾围城”的当下,《条例》从制定到实施,从执行的困境到寻求破局的经验,既可以充分反映当前城市公共治理能力与水平,亦可为今后公共政策制定规范路径提供借鉴。

解决“垃圾围城”的需求与时机

中国早在2004年已超越美国成为世界最大垃圾产生国。世界银行2012年发布的报告显示,全球2011年产生城市固体垃圾约13亿吨,而亚太地区约产生2. 7亿吨,中国占其中70%。最新数据则表明,当下中国600多座城市中,每年清运生活垃圾已超过2亿吨。

在实施“史上最严”垃圾分类管理的上海,情况更是不容乐观。上海绿化市容局局长邓建平在接受采访中提到,现在上海常住人口2400万人,每天有500万—600万流动人口,一天要产生25000吨生活垃圾,“半个月就可以盖一栋金茂大厦”。在中国特大规模城市中,“垃圾围城”已经由一种科幻式的恐慌正一步步成为不可避免的现实和亟待解决的问题。

目前中国对于生活垃圾的处理方式主要分为填埋和焚烧两种,其中填埋所占比例相对更高,约至60%。在不分类的情况下,垃圾填埋将占用大量土地资源,尤其在“寸土寸金”的特大城市中,以填埋的方式处理生活垃圾变得愈发不可持续。此外,直接填埋还面临巨大环保压力,电池、塑胶等难以降解的有害物质填埋入土后,将严重污染土壤,在干湿垃圾不分的情况下,湿垃圾填埋产生的渗滤液往往含有重金属,对地下水质产生的危害将直接影响居民健康。

另一方面,焚烧的方式尽管对于土地资源占用不大,但若不进行干湿垃圾分类,则不得不通过提高焚烧炉温来控制超强致癌物二恶英的产生,造成了极大能源浪费和环境风险。也正因为如此,垃圾焚烧厂在建立的过程中往往受到规划地居民的强烈反对,邻避效应突出,难以大规模推广。

在此局面下,对于垃圾分类的迫切性愈发高涨。通过垃圾分类,进行干湿垃圾分离,将减少填埋时渗滤液对于土壤的危害,亦会降低垃圾焚烧带来的风险,对于可回收垃圾的集中处理也会极大促进资源的循环利用。

值得注意的是,对于看似有“百利而无一害”的垃圾分类,中国在近20年的实践中却未见明显成效。垃圾分类在中国大陆被正式提出可追溯到2000年,建设部城市建设司确定北上广等8个城市为“生活垃圾分类收集试点城市”。由于缺乏可操作性指导和法律缺位,国内试点城市的垃圾分类工作并不顺利,仅有固体废物污染环境防治法中提到,对城市生活垃圾应当及时清运,逐步做到分类收集和运输,并积极开展合理利用和实施无害化处置。如今,随着解决“垃圾围城”需求不断提升,加之最高决策层直接推动,垃圾分类在全国范围内推广迎来最佳时机。

2016年12月,中国国家主席习近平主持召开中央财经领导小组会议研究普遍推行垃圾分类制度,习近平还多次实地了解基层开展垃圾分类工作情况,并对这项工作提出明确要求。

2017年3月,国务院办公厅发布《生活垃圾分类制度实施方案》要求到2020年年底,在46个重点城市实施生活垃圾强制分类,城区范围实现生活垃圾回收利用率达到35%以上。同时《方案》对生活垃圾的收集、运输、资源化利用和终端处置都提出了具体规划。

与此同时,以法律手段保障垃圾分类有效实施也在同步推进。2019年6月25日,《固体废物污染环境防治法(修订草案)》初次提请全国人大常委会审议,该草案首次对“生活垃圾污染环境的防治”进行了专章规定,提出“国家推行生活垃圾分类制度”,将从全国层面对于垃圾分类进行细化管理。

突破“垃圾围城”的上海措施

面对特大城市“垃圾围城”的困境,上海作为46个实施生活垃圾强制分类的重点城市之一,已然退无可退。在上海自身处理垃圾的能力已近饱和的情况下,源头减量和资源化处理成了破解“垃圾围城”的最佳路径。

“这是一件没有退路的事,必须举全市之力,上中下游一起抓,前中末端齐发力,形成全社会共同推进的强大合力。”2019年2月20日的垃圾分类万人动员大会上,上海市委书记李强强调。

一、以立法明确治理路径

2017年国务院出台《生活垃圾分类制度实施方案》后,上海市人大常委会随即开始立法调研垃圾分类项目。2018年,上海将生活垃圾分类正式列入当年立法项目。据内地媒体报道,与以往立法不同,此次上海市人大常委会提前介入法规起草工作,建立由市人大常委会和市政府领导为双组长的立法工作领导小组,主导推进立法工作。在此过程中,上海市、区两级人大代表连续两年下社区,听取市民意见近2万人次,上海市人大常委会设计调查问卷,分发到各个社区和单位、企业。

在充分调研的基础上,2019年1月31日,上海市十五届人大二次会议第三次全体会议高票通过了《上海市生活垃圾管理条例》。相比于此前缺乏针对性和操作性的行政条令,《条例》对于具体操作流程和责任制度均进行了明确划定。

按照“谁生产、谁负责”的原则,《条例》规定产生生活垃圾的单位和个人是分类投放的第一责任人,按照“干垃圾、湿垃圾、可回收物和有害垃圾”四类标准,细化分类体系。其中,在对应责任人方面,单位由业主或者业主委托的物业服务企业负责,住宅社区由物业服务企业负责,业主自行管理的社区由业主负责。

二、“定时定点”已成最大特色

根据《条例》,上海将逐步推行生活垃圾定时定点分类投放制度。其中,“定时定点”投放成为上海在本次破解“垃圾围城”中最大特点和最有效手段。

据了解,为了实现“定时定点”,上海规定住宅社区可按照每300~500户居民根据社区空间条件、志愿者人数等因素合理确定投放点数量,投放点开放时间每天设置为3至4小时,并选取居民投放垃圾的高峰时间段,一般为上午和傍晚两个时段,并根据不同社区情况进行适当增减。

随着分类处理在前端的执行,“定时定点”制度直接对应了中端运输问题。当垃圾分类细化后,运输成本将不可避免的随之上升,“定时定点”的模式有效避免了成本在短时间内激增,同时有利于对分类投放的监管。

“定时定点”相呼应的是“撤桶并点”上海多数社区垃圾站、垃圾桶大量减少,增加了扔垃圾的步行距离。在投放点开放时段,由居委会、物业、保洁等组成的志愿者对居民扔垃圾进行集中监督,确保分类投放的效率。

三、加大中后端全面配合

垃圾分类看似只与社会习惯有关,然而一旦全方位开展,所涉及的是从前端投放到后端处理的全链条系统。在上海开展垃圾分类的前端约束时,由运输到处理的中后端配合也在稳步并行。

在中端运输上,上海增加干湿垃圾和有害垃圾分类运输专用车辆。据上海政府介绍,截至5月下旬,上海拥有湿垃圾运输专用车799辆,今年年底,这一数字将增加到920辆,分类中转码头配置增加湿垃圾专用集装箱至180个。

此前,多位环境资源专家针对上海率先推行强制垃圾分类指出,由于垃圾后端处理基础设施不到位,常常出现前端分类、后端混收的情况,严重打击市民积极性。同济大学循环经济研究所所长杜欢政表示,从前端分类到中端运输,再到末端处置,全程都需要系统化的分类,“在后端处理设施没有建好之前,垃圾分类都只是空谈”。

对此,上海绿化市容局局长邓建平指出,上海在建和计划即将开工建设8个湿垃圾资源利用设施,以及8个干垃圾焚烧炉项目,到2020年底,两种垃圾处理能力分别要提升至0. 7万吨/日和2. 08万吨/日,基本实现生活垃圾“零填埋”。

四、“强监督+严处罚”作兜底保障

在有明确规范的制度约束下,“强监督+严处罚”的处理模式是上海对《条例》实施的兜底保障。

“剩菜剩饭是湿垃圾”“矿泉水瓶是可回收垃圾”“废电池是有害垃圾”……在垃圾投放点旁,由居委会、物业等组成的志愿者在投放时段对每一位前来扔垃圾的居民进行分类指导监督,如今已成为上海常见的画面。

个人若不按规范投放,单次可被处以50至200元罚款,部分社区已经安置摄像头,志愿者可以在视频中分辨出谁没有按照干湿垃圾标准投放,并确定为今后重点宣传对象。尽管对个人的处罚引起的讨论更多,上海目前仍将《条例》执法重点放在对单位机构的监督上。上海城管执法局指出,《条例》实施后,将在7月重点加强收集和运输环节的执法检查,对全市230家生活垃圾收运企业进行执法检查,避免出现混装混运等违法现象。8月,将重点加强处置环节的执法检查。上海城管执法局副局长彭燕玲表示,7月11日后,将按照先单位后个人,先党政机关、国企、事业单位、大型商场、居住社区,后一般单位的顺序开展执法检查。

如何降低解决“垃圾围城”中的社会成本

“定时定点”与作息时间产生矛盾、缺乏足够执法人手、如何将外界监督转化为内生动力……上海在开展垃圾分类时仍面临新的挑战与压力,解决诸多问题的本质是在于如何降低公共政策实施中的社会成本。

在上海推行垃圾分类“定时定点”投放时,不少工薪阶层指出,强行“一刀切”规定投放时间与“996”的生活工作节奏产生明显冲突,常常导致赶不上规定时间。

针对“定时定点”在上海遭遇的特殊困境,实则是由于没有以社区为单位进行因地制宜的灵活调整所致。随着垃圾分类模式在全国范围内不断推广,北京、深圳、厦门等大城市均已进入立法阶段。可以预见,“定时定点”也将为各地广泛采用,因此如何在实施中做到因地制宜,在宏观城市规划和社区自治中找到平衡点,势必将成为今后政策制定者们需要解决的重要问题。

另一方面,相比于个人的时间成本提高,企业在垃圾分类政策影响下真金白银的资金成本也将随之上升。尤其不少餐饮企业在接受媒体采访时表示,由于需要进行严格垃圾分类,企业不得不增加雇员从事相关工作,或者对此前员工开出更高工资,明显增加了企业运营成本。

这样的结果其实不难预料,垃圾分类政策在实施中,更加细致的分拣对末端处理带来极大便利,也必然对前端造成额外负担。对于公共政策制定者而言,降低前端负担,充分激发其积极性需要有得到激励与补助。

以日本和台湾为例,根据日本的财政预算,国会每年通过用于垃圾处理和再利用的预算约1500亿日元(约95亿元人民币),占环保总预算的15%。在2006年台湾环保总经费就达到了约110亿人民币,其中废弃物管理经费就占约64%。

与此同时,从政府层面降低社会资本参与垃圾分类的门槛,甚至通过政府购买的方式鼓励企业积极参与也应成为将来值得借鉴的路径。早在2000年,日本出台《绿色采购法》,规定国家机关和地方政府等单位在购买如纸类、文具、家电等物品时,要优先购买能够环境友好型产品。到了2003年,政府复印纸等办公用纸、仪器类和文具类等绿色采购已占实际采购的95%以上,政府所有的普通公用车都已改装成低公害车。政府对环境友好型产品的优先购买,大大调动了企业参与循环型社会建设的积极性,这也成为推进日本循环经济发展的重要立法依据。

最后,政策制定的透明化应该成为降低社会成本最有效的手段。不少学者指出,中国对于垃圾分类面临的并非是垃圾处理技术问题,而是政府与民众沟通之间的信任问题。所谓降低社会成本亦是降低政府与民众沟通成本,在这过程中提升各方面透明度是必经之路。

政府将垃圾处理的预算和决算、成本和收益清楚地展现在公众面前时,作为纳税人,民众则可以非常清楚知道乱扔垃圾多支出的费用最终也会从自己腰包里出“羊毛出在羊身上”产生的内生动力比任何不遗余力的宣传和循序渐进的引导都更加直接有效。

——摘自《镜报》2019年8期



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