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中国终结“扩张为王”时代

《台港澳文摘》2019年第7、8期  来源:《镜报》2019年6期   时间:2019/9/19   


 

与外界对40多年高速发展过程中,中国城市“越来越大”“越来越强”认知背道而驰的是,中国农村曾出现的“空心化”现象如今在收缩型城市复制蔓延。经济不振、人口大幅流失、楼市跌跌不休、城市发展活力不足等问题凸显,部份城市甚至出现“空城”“鬼城”等现象。

人口流失城市收缩

其中被媒体集中曝光的即是黑龙江北部四线小城鹤岗市。该市房产卖出“白菜价”,2万元人民币即能在该市买下一套54平方米二手房,平均每平方米300元,当地5套房不及北京1平方米的价格。

与鹤岗同时被媒体点名的还包括:黑龙江大庆市、七台河市、安徽铜陵市、山东枣庄市、陕西铜川市、甘肃玉门等,这些地区均面临着空前的房价下行压力。

无独有偶的是,这些城市楼市“白菜价”背后均是人口的大幅流失。以鹤岗为例,2011年全市总人口为108. 8万人,2017年为100. 9万人,6年时间内减少近8万人。此外,在100万人口中,22. 4%为60岁及以上老年人。

有数据显示,2000到2010年间,中国180个城市出现人口流失,而根据2013至2016年的夜光数据显示,在3000多个实体城市中,约有900多个城市出现收缩现象,占比近30%。

城市收缩现象已引起了中国官方的警惕。4月,国家发改委官网发布《2019年新型城镇化建设重点任务》,首次提及“收缩型城市”。

所谓“收缩型城市”,是指城市人口逐渐流失、失去经济发展活力的现象,具体表现为由信息化、城市化、老龄化和社会结构转型等原因造成的城市人口总量减少、发展用地空置及产业经济衰退等现象。

事实上,收缩城市并非新概念。上世纪80年代以来,诸多发达国家如美国五大湖、德国鲁尔、法国洛林等地就出现了这一现象。著名铁锈城市如底特律,工厂纷纷关门,闲置机器上逐渐生出铁锈,当地楼价亦随之加速探底。

有专家对中国2865个县市(区)中涉及到行政区划变动的样本进行调整后分析发现,26. 71%地级及以上行政单元、37. 16%县市(区)发生收缩。其中,以中国东北地区和长江经济带的收缩最为严重,且集中出现了“市区—市辖区”双收缩的现象。

更有数据显示,中国不仅有大量“空心村”涌现,大量的空心街道办和城市亦开始出现。中国有三分之一的国土人口密度在下降,有10000多个乡镇和街道办事处的人口在2000年至2010年间流失。

发展“熄火”四大推手

中国收缩型城市发展“熄火”,步农村“空心化”后尘,实为多重原因使然。

一、产业周期演变

核心产业衰退带来增长动力弱化丧失,继而造成城市发展迟滞、经济效益低下、就业容纳力降低,是收缩城市的普遍特征。中国数百个城市进入收缩时代、空心时代乃至僵尸时代,首要原因即为产业周期演变使然。

从产业结构上看,这些收缩型城市多以资源型为主,其中不少城市属于资源枯竭型城市。

计划经济初期,中国倚重重化工发展道路,东北、西北及山西等资源型省份,大力发展资源型产业。但随着经济周期演变,城市化进程加快及“互联网+”迅猛发展,实体经济对地方性资源依赖度大幅降低。

加之资源枯竭,能源价格下行,造成产业周期下行,直接导致当地经济下滑。以鹤岗为例,2011年,鹤岗的GDP为313. 1亿元,2017年则降至282. 9亿元。

产业周期演变,新旧动能转换,资本、劳动力、贸易活动亦随之转移,资源型城市产业链收缩已是必然,加之产业升级和体制机制改革滞后,资源型城市可谓腹背受敌。

二、城镇化升级

收缩型城市的涌现,城镇化升级是另一大推手。全球化下,对规模要求越来越高,而加码推动城镇化升级,已是时势使然。

4月,国家发改委公布《2019年新型城镇化建设重点任务》,进一步取消了城市落户限制:在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇陆续取消落户限制的基础上,城区常住人口100万至300万的II型大城市全面取消落户限制;城区常住人口300万至500万的I型大城市全面放宽落户条件;超大特大城市的积分落户政策要确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

该方案意味着,除了20个左右I型、超大、特大城市外,中国约700个城市进入全面取消落户限制名单。大城市落户“零门槛”将成为常态。

该方案鼓励人们从中小城市流向大城市已是不言自明。有预测认为,大城市开放落户,中小城市收缩速度将会明显加快。

事实上,经过近十几年城镇化的快速发展,中国城镇化发展已如火如荼,人口流动早已在中国大范围内铺开,诸多三四五线中小城市人口向一二线大城市转移,加速了中小城市收缩速度。

而中国城镇化进程仍有长路要走,以中国当前60%左右的城镇化率,如要达至西方发达国家75%至80%的高城镇化率,则意味着在城镇化后期甚至完成城镇化之前,大城市人口持续流入和中小城市人口收缩现象将长期存在。

可以说,中小城市收缩是中国去工业化过程中的新趋势,亦是城市发展进程中不可避免的发展阶段。

三、区域发展失衡

改革开放40年来,中国区域发展并不平衡,大量资源要素向东部沿海和长三角地区集聚。已步入建设世界级城市群和都市圈新阶段的京津冀、长三角、粤港澳大湾区,对周边的虹吸和聚集效应明显,未来随着人口落户放开,虹吸效应将越发凸显。

人口与空间资源的优化配置,已体现在人口的流动上。以辽宁为例,辽宁的12个普通地级市中,除了辽阳、丹东、盘锦和葫芦岛这5年的城区人口出现增长外,其他城市均出现减少,其中鞍山、营口减少量超过10万人,本溪亦减少了8. 95万人。

而根据中国多个城市发布的2018年统计公报来看,过去一年里的人才流动,以南方的副省级城市、省会城市和一二线城市为多。人口资源型城市向更利于创业与提高收入的地方转栘,已是势所必然。

四、抢人大战

根据公开数据显示,截止到2018年12月31日,中国的人口数量达到139538万人。预计2019年年底或2020年初,人口达至14亿。但之后中国或将进入人口“负增长”时代。

事实上,自2012年起,中国劳动年龄人口的数量和比重已连续7年出现“双降”,7年间,劳动年龄人口减少了2600余万人,相当于每年减少将近400万人。

当前,中国生育率下降速度在国际上前所未有,不仅远低于2. 45的全球平均水平,还低于1. 67的发达国家水平。新增人口降低会急剧加速中国人口老龄化,2050年,中国人口老龄化料达至30%以上。

有观点认为,在投资驱动力、外贸驱动力变弱,消费驱动力增强的经济格局下,未来一座城市的人口数量和品质,将最终决定该城发展速度和潜力。

因此,人口红利锐减大背景下,2017年以来,诸多城市已通过政策松绑开启多轮“抢人大战”。中原地产研究中心数据显示,截至目前,2018年发布各种人才引进与落户等政策的城市超过50个。

2019年,中国各地抢人大战热度持续。深圳启动在职人才引进和落户“秒批”制度,广州宣布新“1+1+3”入户新政体系,南京发布“房产1平米加1分”落户新政,石家庄更是直接宣布“零门槛”落户。

有观点认为,新一轮抢人大战中,中国各大城市正从“抢人才”变为“抢人口”,而在新一轮抢人大战中,经济低迷、竞争力走弱的收缩型城市更难阻“孔雀东南飞”。

收缩空心治理新题

随着中国城市化进程演进和人口负增长时代来临,大城市人口集聚、中小城市收缩发展已是城市格局“新常态”。

有观点认为,未来中国人口两大流动趋势将持续进行:一是以都市圈崛起带来的城市间人口流动与转移,人口不断向都市圈聚集。二是城市与农村间的人口转移,进一步加快中国的城市化进程。前者将主要发生于东部发达经济省份,而后者则可能主要集中于中西部崛起的城市中。

在收缩型城市渐成规模的今天,中国城市治理亦迎来新挑战。

数据显示,在中国数百个收缩城市中,63城公布于众的总体规划中,无一例外均提出将人口上升纳入规划目标。

而新区新城的规划建设亦普遍存在于中国中小型城市的规划蓝图中,诸多收缩型城市的“重灾区”,规划了新的开发区、工业区。

事实上,在此轮城市收缩过程中,由于缺乏集聚效应和财富效应,诸多新区、新城新区已沦为空城、鬼城。在经济下行和人口流失大背景下,收缩型城市总量过剩和规划超标,进一步导致了资源浪费和错配,衍生了严重的地方政府债务问题。

瘦身强体减量发展

过去40多年,中国形成了以增长为主题的“扩张型发展”主格局,实现了经济腾飞,但正当前数百个城市人口大量流失、收缩型城市频现背景下,如违背城市发展规律,不加甄别“一刀切”推动“扩张型发展”,贪大求全、不顾实际一味将蛋糕做大,无疑将制造更多“空城”“鬼城”,并导致劳动力、土地等要素资源的严重错配,对中国经济走出低谷亦将是重大利空。

当前,中国城镇化已进入“下半场”,与城镇化上半场追求GDP增长不同的是,城镇化下半场必须转向以人为本。对于收缩型城市而言,相应城市管理规划和发展重心须适时而变,以适应新阶段、新形势,收缩型城市应匹配收缩型规划,严控增量,做好减量,瘦身强体,方是发展正途。

一、减量发展

首先,必须转变惯性增量规划思维,摒弃以大为美,改变传统“增长型规划”的“路径依赖”。

人口渐入存量时代,居民向就业机会更多、收入更高的大城市迁徙,中小城市要守护好主城区的“基本盘”,即严控增量、用好存量,加强对重大工程项目和财政支出的管控,以“控制增量”。

在人口流出地须进行减量规划,减少盲目逆势扩张带来的资源浪费,要防止出现人口流出地继续做增量规划和投资的局面。须将有限的公共资源,投放到“基本盘”区域,而非继续“摊大饼”,盲目周边扩张。要减少房地产市场空间错配,避免继续在人口流出城市做房产增量规划。

与城市发展息息相关的城市规划、产业规划和社会治理体系亦要及时作出相应调整,以适应新的形势。

对于地方官员的考核和评估,亦须应时而变,告别“唯GDP论”,可以经济发展品质、民众生活水平、营商环境等作为评价标准,考核生态指标、社会稳定指标、应急管理指标、安全指标等,特别对人口流出地,更须减少对于GDP总量增长的激励,以免刺激人口流出地做增量规划,并防止触发各地之间在招商引资方面的恶性竞争以及产业雷同化发展。

二、瘦身强体

在人口减量、城市收缩之时,城市的基础设施建设、商业配套措施、住宅开发、产业布局、经济增长点等,均需应势转变。

应对收缩趋势,可采取集约化发展模式,提高资源和空间利用效率,将有效的资源集中到最具特色、比较优势的资源或者产业上,并根据人口和产业需求进行空间设计和城市规划,优化宜居生态环境,向高品质方向发展转型。

与此同时,进行制度改革破题,破除制度障碍和壁垒,减少人口流动障碍,建设完善民生保障体系,提升本地公共服务水平,并可结合地方特色,以“盘活存量”代替“发展增量”,并与周边大小城市共同建设成为城市带或城市群,合纵连横获取新比较优势,进而触发城市二次发展活力。

三、通盘考量

对于中国大棋局而言,一二线城市突飞猛进,三四线城市部份收缩,不同规模城市利益在新型城镇化进程中实现再分配,符合城市进阶发展规律。因此,不宜一味“削峰填谷”,而应顺势利导,并站在全中国角度协调区域互补发展。

应对收缩城市,须强调小尺度、跨区域的“区域性规划”,如都市圈、城市带规划,制定具有区域协同效应的战略规划体系;对具体收缩城市而言,城市发展规划的重点应由规模扩张转向品质提升。

与此同时,应在跨区域方面加强合作引导,实现总体效率提升。在未来国土空间规划中,应更注重根据不同主体功能规划,发展多元化产业结构,以提升收缩城市的抗风险能力。

此外,人口和资源的大量涌入,势必将放大一二线城市的“大城市病”,并推动其楼价再攀新高。在当前中国楼市泡沫已“高过天际”情势下,如何引导好一二线城市一边吸纳大量外来人口,一边为楼市泡沫“放气”,二者不可偏废。否则,中国城市发展两重天愈演愈烈,将把中国经济列车拖入危险深渊。

——摘自《镜报》2019年6期



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