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日本、英国不良资产处置的教训

《台港澳文摘》2019年第6期  来源:《内部参考》2019.4.16   时间:2019/7/10   


 

应深刻认识到不良资产问题的严重性——日本不良资产处置的教训

20世纪90年代日本资产泡沫破灭初期,金融机构并未出现大量倒闭,仅中小型金融机构及专门从事不动产融资业务的“住宅金融专业公司”受到影响。日本国内当时的主流观点认为,小型金融机构破产是孤立事件,对金融系统影响非常有限,在经济泡沫挤干后,日本经济将重新步入一个更为平衡而持续的增长路径。因此,不良资产问题当时并未引起日本政府的高度重视。日本政府一方面加大扩张性财政政策和货币政策的实施力度来刺激经济;一方面放松了对银行的管制,并主要通过存款保险机构和金融同业援助来处理银行的不良资产。同时,日本政府也尝试通过引入私人资本或通过政府与金融机构共同出资成立不良债权处置机构等方式解决不良问题。但由于金融监管当局对确认和处理不良资产问题犹豫不决,同时银行存在隐瞒不良资产情况,日本错过了不良资产确认和处置的最佳时机。直至1997年,日本政府仍没有充分认识到不良资产问题的严重性,继续奉行不让金融机构倒闭的传统做法,期望通过完善经济体制促使经济回暖来解决银行的不良问题。

1997年在亚洲金融危机爆发的背景下,日本提前消费及财政紧缩的负效应开始显现,日本经济再度急剧下滑。这一时期,一些大型金融机构出现倒闭,使日本政府开始意识到必须采取措施解决不良资产问题,并采取了一系列措施,例如通过实行“稳定金融体系紧急对策”开始对金融机构监管制度进行全面改革。通过颁布“金融再生计划”,从法律制度、监管机构、公共基金及市场化手段多方面,引导不良资产处置向市场化、开放化、自由竞争的形式发展。然而,日本政府虽然开始关注不良资产问题,但仅仅将其作为银行自身的问题,仍然没有深刻意识到不良资产问题的负外部效应,没有采取强有力的手段抑制不良率的上升。例如,虽然1998—1999年日本政府对银行业大规模注资达9.52万亿日元,并持有主要银行优先股的比重超过30%,但并没有针对借款企业实施采取有效的处理措施,不良债权问题仍在继续恶化,严重损害了银行部门的声誉。2001年3月底,日本银行业仍存有43.2万亿日元的不良资产,不良率高达8.44%,日本银行业再次面临大规模亏损的局面。

2001年4月小泉内阁成立后,对不良资产问题的认识明显改变,意识到日本经济的紧缩倾向源于公众对持有大量不良资产的金融体系不信任,需要采取综合性的措施,从金融体系和产业再生等多方面入手缓解经济紧缩。随后,日本政府正式推出“紧急经济对策”,把以彻底处理不良债权为中心的经济结构调整作为改革的重心,并采取了一系列强硬的措施。例如,要求各大银行两年内处理完上年9月前的旧不良资产,三年内处理完9月以后的新不良资产。再如,通过设立不同的机构,对不良资产进行整合、处理、回收和再生、促进金融机构合并、引入保险公司和外资资本等方式,提升处置不良资产的效率,尽快改善银行的经营状况。随着政府措施逐渐取得成效,以及经济情况开始好转,各大银行的不良资产率逐步下降,在2005年降到了合理的水平,大银行不良贷款率降低一半的指标超额完成,银行系统逐步恢复健康。

从日本的案例可以看出,虽然不良资产问题多在危机后产生,但在危机初期影响范围并未扩大,程度并不十分严重,使得政府早期重视不足,没有及时解决,导致日本的不良资产问题持续了十余年才得以解决。政府应避免不良问题导致的公众对银行业信心的负面影响,并主动采取积极措施应对,将问题尽早解决。

政府在处置初期应给予充足的支持——英国北岩银行不良资产处置的教训

2007年,由于资产负债端利率期限的错配,以及受美国次贷危机的影响,英国北岩银行发生了挤兑情况。然而,在挤兑发生的初始,英国监管部门因担心救助的道德风险,主要采取协商并购的方式,并未承诺提供资金。虽然北岩银行积极寻找融资和通过出售资产换取资金,但在金融危机时期,市场融资、出售资产和并购都面临很大的不确定性,交易难以达成,这加剧了挤兑。随后,英格兰银行也仅仅表示将提供紧急资金援助,未明确说明援助的程度,导致北岩银行的挤兑愈发严重。直到英国政府意识到北岩银行倒闭将引发系统性的金融危机,英格兰银行英国财政大臣才表示将在保护金融市场稳定的前提下,担保北岩银行的所有存款,挤兑才慢慢停止。虽然北岩银行受次贷波及的风险敞口并不大,但挤兑事件仍然导致其最终被收归国有。

从北岩银行的事件可以看出,政府在面对危机的时候,需要明确系统性危机和一般危机的区别,及时对系统重要性金融机构实施救助,并实施具体措施,防止危机传染。在救助北岩银行的后期,英国政府也对金融制度进行了改革,英国的金融市场秩序逐步得到恢复。

——摘自《内部参考》2019.4.16



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