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掀起“扫黑除恶”风暴铺就小康社会之路

《台港澳文摘》2018年第6期  来源:《镜报》2018年4期   时间:2018/6/21   


 

日前,中共中央、国务院发出《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》(以下简称《通知》),要求各级党委和政府将扫黑除恶专项斗争作为一项“重大政治任务”,摆到工作全域突出位置,列入重要议事日程。在3月举行的全国“两会”上,“依法开展扫黑除恶专项斗争”被写入政府工作报告。

“打黑”到“扫黑”彰显思路之变

熟悉官方政策语汇的人士应能注意到,“扫黑除恶”与既往“打黑除恶”有了一字之改。看似只是用词不同,实则反映了国家治理层面的思路转变。有观点认为,在治理方向上,“打”、“打击”主要体现的是一种“自上而下”的问题解决方法;“扫”、“扫除”则更强调“自下而上”的治理路径。两者相比,扫黑除恶彰显的是一种更为积极、全面和彻底的治理策略。

在《通知》中,中央针对当前涉黑涉恶新动向提出了“三结合”的要求:切实把专项治理和系统治理、综合治理、依法治理、源头治理结合起来;把打击黑恶势力犯罪和反腐败、基层“拍蝇”结合起来;把扫黑除恶和加强基层组织建设结合起来。

“三结合”也可以理解为三项原则,是在总结过往工作经验的基础之上,提出的系统化、科学化指导,体现了中共对基层治理的总体把握。

《通知》发出后的第一时间,中央政法委书记郭声琨在全国扫黑除恶专项斗争电视电话会议上说,要坚持依法严惩方针,聚焦涉黑涉恶问题突出的重点地区、行业、领域,依法严厉打击人民群众反映强烈的黑恶势力犯罪。

公安部部长赵克志在全国公安厅局长会议上指出,公安机关要充分发挥扫黑除恶主力军作用,重拳出击、集中整治,着力铲除黑恶势力的“政治基础”、“经济基础”、“社会基础”。

同期,最高检和最高法也都召开会议,表示将“积极参与扫黑除恶专项斗争”。

有分析认为,此番部署,标志着2006年以来由中央政法委主导的“打黑除恶”,已经升格为最高决策机构领导的“扫黑除恶”,参与部门数量也大幅增多。

《检察日报》近期刊登的文章称,“扫黑除恶”的升格,“一方面体现了党和国家对本次扫黑除恶工作史无前例的重视”,“另一方面也可以有效协调各方面、各部门资源,打破部门壁垒,统一行动,实现对黑恶势力的社会综合治理”。

近两个月来,全国上下“一盘棋创的格局正迅速铺开。

一些地方祭出首套重拳。例如,安徽芜湖在2月中旬宣判了56人涉黑大案。同期,广州一审宣判了54人涉黑案,该案被告人及辩护律师人数刷新了广州市两级法院审理的“涉黑”案件纪录。在全国“两会”团组开放日活动上,广东省委书记李希表示,该省还重拳出击了东莞扫黄、扫黑除恶工作,要努力建设“全国最安全稳定”地区之一。

一批涉黑案件获得侦破。例如,北京市抓获以陈某某为首的犯罪团伙涉案嫌疑人30人。天津市破获以颜某为首的涉嫌黑社会性质组织犯罪案件,抓获嫌疑人25人,依法查封冻结帐户资金近1700万元(人民币,下同)

一些新政陆续推出。例如,《海口日报》文章称,海南高院于37日印发《关于全省法院开展扫黑除恶专项斗争的实施意见》,制定32条举措,扎实推进扫黑除恶专顼斗争。同期,厦门发布“扫黑除恶”线索举报奖励,最高奖10万元。

从广东、四川、湖北、福建等地提出的“扫黑除恶”三年规划看,尽管阶段目标和具体措辞有些微差异,但大体脉络相同:2018年,为行动的启动和推进阶段,重在摸底数,遏增量;2019年,巩固基础,集中攻坚,继续深挖;2020年,建立健全遏制黑恶势力滋生蔓延的长效机制,取得扫黑除恶专项斗争压倒性胜利。

从天津、陕西、河北等地党媒报道看,该地方级的“扫黑除恶专项斗争领导小组”由政法委牵头,成员除了公检法外,还包括纪委、组织和宣传部门。据推测,中央层面的领导小组也应是类此架构,但详情尚未公开披露。

2006年成立的全国“打黑办”相比,纪委、组织和宣传是新入列的职能部门。

时政观察人士认为,纪委部门的介入,使得这次“扫黑除恶”能向纵深开掘,也令专项斗争具有更多想像空间。中央此前已经明确提到,把扫黑除恶与基层反腐“拍蝇”、脱贫攻坚相结合,深挖黑恶势力“保护伞”,这势必将成为今后地方治理的一道明确主题。

不再运动扫黑重在依法办事

值得注意的是,中央对此次“扫黑除恶”定下了一个刚性原则——“依法”。既要求政法各机关“要进一步明确政策法律界限,统一执法思想,又强调,要主动适应以审判为中心的刑事诉讼制度改革,切实把好案件事实关、证据关、程序关和法律适用关”。

当前,全国政法机关正强势推进扫黑除恶专项斗争,在“依法、准确、有力”的工作原则中,“依法”被置于首位。

执政以来,中共对于黑恶势力一向采取高压政策。早在改革开放之初的1983年,面对犯罪态势骤然严峻的情形,中央出手发布《关于严厉打击刑事犯罪的决定》,在全国范围内开展为期三年的“严打”,共查获各种犯罪团伙197万个,逮捕1772万人,劳动教养321万人。

当时内地还鲜有“黑社会”的概念,官方将有组织犯罪统称为“犯罪团伙”。首轮“严打”的背景,正值改革初见成效,需要力保现代化实现的关口。彼时,为经济和社会建设护航的另一只手,是整顿吏治。与首轮“严打”几乎同一时间,中共进行了一次大规模全党整风运动。后期的党史研究资料称,当时的整风“为党所领导的改革开放大业的顺利推进奠定了坚实基础”。

此后,中共又进行了多轮“严打”——分别启动于19962001年和2010年。

其中,第三次全国性“严打”的重点就是“打黑除恶”。2003年的统计数据称,当时全国共破获刑事犯罪案件5087万件,打掉黑社会性质组织629个、恶势力犯罪团伙14768个。

在第三次“严打”总结经验时,官方认为,“依法从重从快打击严重刑事犯罪,是遏制犯罪急剧上升的有效措施”。而同时,北京内部也有不同意见。有政法官员提出,运动式“严打”后犯罪率又开始反弹,甚至恢复到此前水平,单靠“严打”并不能从根本上扭转严峻的社会治安形势。

北京大学法学院教授陈兴良曾撰写《严打利弊之议》指出,“严打”中出现的一些消极问题主要是在严打操作中凸现的,而非严打刑事政策本身的问题。

陈兴良认为,“严打以其运动式的急风骤雨席卷而来的时候,必然形成对法治的冲突,这是毋庸讳言的”。以从重而言,把“严打”理解为满贯顶格判刑的情形,在操作中不在少数。

2006年,十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,正式提出了“要实施宽严相济的刑事司法政策”。此后,随着《刑事诉讼法》的持续修改完善,“严打”一词蕴含的“依法”内涵被不断突出。同时,人权保障、司法公正的地位也不断抬升,体现了官方对运动式“严打”的纠偏。

司法公正要求罪刑均衡、刑罚适度,不可畸重或畸轻。历史上的“严打”有重刑主义倾向,而随着社会法治文明的发展,保障人权、程式正义、罪刑相当等原则已经成为朝野共识。

今年这场“扫黑除恶”行动中,中央在发令伊始就强调要“坚持宽严相济的刑事政策”。法学界专家认为,这体现了国家对犯罪治理的政治智慧。根据《通知》要求,对黑社会性质组织犯罪组织者、领导者、骨干成员及其“保护伞”要依法从严惩处,对犯罪情节较轻的其他参加人员要依法从轻、减轻处罚,以保证打击重点,减少社会对抗,促进社会和谐。

从执政目标而言,“法治小康”是“全面小康”的题中之义。中国当前不仅处于决胜全面小康的关键时期,也正处于全面推进依法治国的重要节点。中共十九大强调全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,“扫黑除恶”行动也应贯彻这一新时代精神,成为推进和实践依法治国方略的具体行动。

“双轨政治”转型升级合作共治

历史地看,“严打”是中国在特定社会背景下催生出的制度选择,往往发生于治安恶化之际。而当前,中国社会秩序总体良好。官方资料显示,在过去5年中,内地严重暴力犯罪案件下降了518%,民众对社会治安满意度上升到955%。

在此背景下,中共为何仍要强力进行“扫黑除恶”专项斗争?有分析认为,这与近些年来中国政治生态的变化,黑社会形态的发展,以及黑恶势力对政权和关键经济领域的渗透密切相关。

本轮扫黑的重点对象之一,是“村霸”“地方豪强”等基层黑恶势力。其危害可以概括为四点:乱政、抗法、霸财、行凶。

其中,“乱政”被官方列为严厉打击的首位,即“威胁政治安全特别是制度安全、政权安全以及向政治领域渗透”。

此前被判刑的江西省某市原人大代表,纠结同族以及社会人员组成犯罪团夥,20多年来利用暴力、威胁等手段,多次实施违法犯罪行为,甚至利用势力和影响,威胁当地党委政府工作人员,干扰基层组织选举。

去年1月,最高人民检察院曾印发专项《意见》,要求各级检察机关坚决依法惩治“村霸”和宗族恶势力刑事犯罪,突出打击为“村霸”和宗族恶势力充当“保护伞”的职务犯罪。

可见,中央早已把处置黑恶势力同基层反腐和治理问题联系在一起看待。在今年1月发布的十九届中央纪委二次全会公报中,也明确把“坚决整治群众身边腐败问题”作为单独一项提出,并具体要求:把惩治基层腐败同扫黑除恶结合起来……把全面从严治党覆盖到“最后一公里”。

从成因看,“村霸”横行与基层政权的蜕变,非一日之寒。

黑恶势力的生存土壤,是社会治理中广泛而顽固存在的灰色空间。这种边缘地带的形成,有其深刻的逻辑和背景。概而言之,“扫黑除恶”所指向的,是一个重建基层政治与社会生态的庞大系统工程,而不仅仅是一场减灭犯罪的运动。

“皇权不下县,县下行自治”的“双轨政治”,是中国传统社会的权力运行架构之一。费孝通曾论证称,传统中国社会的治理通过两条平行轨道进行:一条是自上而下的中央集权的专制体制的轨道,由官员与知识份子来实施具体的治理;另一条是基层组织自治的轨道,它由乡绅等乡村精英进行治理,绅士阶层是乡村社会的实际“统治阶级”,而宗族是士绅进行乡村治理的组织基础。

在新中国建政后,中国乡村“双轨政治”的现代化转型之路并不顺畅。其主要原因是,在国家正式权力所无法渗透的地带,出现了新的利益格局和链条,并有路径强化的趋势。

社会学者分析称,在过去一段时期的经济发展中,社会资本流动越来越活跃,一些或明或暗支配资源的“强人”和“狠人”获得了迅速崛起的机会,基层因此形成了一批食利阶层,并催生了灰色利益链条。

而从基层政权的动因来说,由于治理资源和激励机制的相对缺乏,乡村普遍存在公共产品提供不足的情况。现行的分权制度使财权集中于上级政府,而事权则层层下移,促使一些基层组织奉行“实用主义”——在集中力量干大事的同时,对一些与直接利益无关的行政事务或者敷衍了事,或者大量采用非正式行政手段来弥补常规治理工作的不足。

许多“地方豪强”就是在这一背景下进入了基层权力的运作体系,成为行政“代理人”,甚至进入当地人大和政府班子。最典型的表现就是部分村干部成了维护治安的力量,但由于缺乏有效监督,时间一长也会变成“村霸”。

在灰色联盟中,既有异化为“厂商”的基层官员,也有逐步“政治化”的“地方豪强”,还有默许非正式权力行事的普通基层官员。有分析文章指出,许多基层官员不会使用正式权力直接侵害民众权益,却可能放任其“代理人”用非法手段控制基层,其隐形危害甚巨。

在国家政权体系中,基层行政越是具有运动式治理的特征,越是采取压力型和锦标赛体制,就越容易固化上述格局。

因此,在“扫黑除恶”中除了将刀刃向内,清除“保护伞”外,还要在整顿和重构基层治理体系方面下更大功夫。既要立足当下,也要着眼长远。将自治、法治、德治相结合,完善“一核多元、合作共治”的村级治理体系,发挥村级党组织、村民代表会议决策、村民委员会执行和村务监督委员会监督的共同作用。

同时,在公共服务领域,要不断加强改革,以制度创新激发民间活力。以疏代堵,以善治代重典。唯此,才能彻底移除黑恶势力的生存土壤,让基层民众真切感受到各项改革红利,提升全面小康之路上的幸福感。

——摘自《镜报》20184



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