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中国启动新一轮重量级改革

《台港澳文摘》2018年第6期  来源:《镜报》2018年5期   时间:2018/6/21   


 

中国全国两会闭幕次日,中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》即公布于众。方案全文涵盖八个大方面改革、单列出来的具体改革内容60条。成为中国改革开放40年来,力度最大的机构改革。

新机构鱼贯而出

与以往机构改革主要涉及政府机构和行政体制不同,此次机构改革属全面改革,改革包括中共、政府、人大、政协、司法、群团、社会组织、事业单位、跨军地,中央和地方各层级机构。涉及范围之广、调整程度之深远超预期,绝非修修补补,更非拆东补西,而是一场体制性重大变革,凸显中国高层大刀阔斧改革之决心。

在国务院机构改革方面,中国平均每5年就进行一次机构调整。此次改革之后,除国务院办公厅外,国务院设置组成部门调整为26个,国务院正部级机构减少8个,副部级机构减少7个。

与此前多轮改革不同,此次党务机构改革分量颇重。根据方案,中宣部、中组部、统战部三大部委大幅扩权,中宣部统一管理新闻出版工作、电影工作,中组部统一管理公务员工作、中央机构编制委员会办公室,统战部统一领导国家民族事务委员会、统一管理宗教工作、侨务工作。

新改革、新机构鱼贯而出,清晰凸显中南海六大战略意图:

其一:确保“政令出得了中南海”

长期以来,中央大刀阔斧、基层按兵不动的状况不在少数,“政令不出中南海”饱受诟病。

阻碍顶层设计落地,必要力除机构藩篱。中央财经领导小组办公室副主任杨伟民曾直言,改革越深入,越发现改革阻力和障碍来自不合理的机构设置。“必须改革机构,才能将改革进行到底。”

此次党务部门大幅扩权,除了三大部委外,组建中央全面依法治国委员会、中央审计委员会、中央教育工作领导小组,调整机构设置、理顺权责关系,经此一役,中国从中央到地方“一个机构、两块牌子”的情况将大大增加,党政分工的运行体制将有效破除“改革肠梗阻”情况,打通政策落实“最后一公里”。

其二:三权分工,提高效率

今年两会期间,中国修改宪法赋予监察委员会宪法地位,并通过监察法的制定,将监察对象扩展到所有行使公权力的公职人员,实现了党内监督全覆盖与国家监察全覆盖相统一。中共党内的肃贪反腐行动,上升为国家行为,统管整个公职人员队伍。

由此,国家机构体制将由“一府两院”变成“一府一委两院”。“党政合署办公”的体制理顺后,将形成“内部三权分工”——决策权、执行权、监督权的架构,以此提高行政效率,并避免资源浪费。

三权分工架构,有助于减少单一部门既当裁判员,又当运动员之局面,防止权力滥用,从而降低系统性风险。

其三:加强执政党领导

十九大报告即提出,“东西南北中,党政军民学,党是领导一切的”。加强和深化中共领导,已成为近几年主题词。此次机构改革便是“党领导一切”的鲜明注脚。

有分析认为,改革开放以来,以“先行先试”为代表的改革模式更强调自下而上、上下结合,带来了巨大活力。但时间一长,亦伴生了利益多头、部门隔阂等问题。当前很多矛盾无法解决,被认为“牵一发而动全身”,很重要一点就是缺少高度协调与统筹,而“加强党的领导”的顶层设计恰恰可以对症下药,保证令行禁止,工作高效、各司其职,有序协同。

除了深化党和国家机构改革外,中央政治局成员近日亦首次向中共中央和总书记习近平述职,亦是加强执政党领导的另一注脚。当前,中国诸多领域的改革和体系的设置均在强化执政党的领导,既是时事所迫,亦是时势所需。

其四:力避“九龙治水”

一只青蛙在水里游归渔业管,跳到岸上归林业或者国土部门管,被人抓了,则归工商管;另以污水防治为例:地下水归国土部、河流湖泊水归环保部、排污口设置由水利部管、农业面源污染归农业部治理,海里的水则由海洋局负责。

……“九部委联手治理”“八部委出台文件”,对于现时中国而言,此种“政出多门”的现象并不少见。

按照方案,中国将新组建或重新组建自然资源部、生态环境部、农业农村部、文化和旅游部、国家卫生健康委员会、退役军人事务部、应急管理部、科学技术部、司法部、水利部、审计署;不再保留监察部、国土资源部、环境保护部、农业部、文化部、国家卫生和计划生育委员会等部门。

避免政出多门、责任不明、推诿扯皮,实现一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责成为此次改革的基本逻辑。中国官方认为,通过此轮机构调整,可有效消除部门间职能重叠问题,进一步明确各机构职责,有利于今后政府快速高效解决各类问题。

其五:高速增长转型高质发展

当前中国经济已由高速增长阶段,转向高品质发展阶段,随着中国步入新时代,社会管理、公共服务、生态环境保护等新事项日益受到关注,摒弃“速度崇拜”和“带污染的GDP”、发展绿色经济已成共识。

对于政府而言,发展速度让位于发展品质,意味着政府职能部门需作出相应调整,对制度架构进行重组。组建自然资源部、生态环境部正是中国对高品质发展路径的回应,奠定环保监管长效化机构基础,将环保系统等从弱势部门变为“长牙齿”强势部门,是中国迈向高品质发展的必要之举。

其六:加强金融监管防范风险

推动经济高品质发展,防控风险不可偏废。事实上,当前建设现代化经济体系已成当前中国经济工作重心,防范化解重大风险位居中国三大攻坚战之首。而新一轮的机构改革将从体制机制上为实现防风险目标做好准备。

随着金融混业经营时代的到来,新业态层出不穷,金融风险跨行业、跨市场传染性明显增大,证监会、银监会和保监会三会分业监管的模式暴露出了资金空转、影子银行、多层嵌套等问题。

国际清算银行(BIS)指,根据早期警戒指标显示,中国内地债务占GDP比例,以及家庭偿债比率,皆处于红色警戒水平,当地银行业或出现危机。BIS资料显示,中国去年债务比率达GDP的265%,家庭债务占GDP的47%,其中70%债务来自楼按贷款。

此轮机构改革后,“一行三会”变为“一行两会”,银监会和保监会合并将对银保实现统一监管,扫清监管盲区,降低监管套利空间,尤其是有利于控制影子银行规模,从而确保中国金融体系的有效性和稳定性。

改革五大硬仗亟待落到实处

去年的中共十九大宣告中国进入新发展阶段。如今,随着全国两会的宪法修改、机构改革、人事变动等重大议程陆续完成,各项改革进入实施阶段。

此轮改革可谓“史无前例”,力度之大远超预期。推进改革蓝图平稳落地,防止宏观风险出现,成为下一阶段工作重心。

硬仗一:缩短磨合期

中南海明确要求,中央国家机关机构改革要在2018年年底前落实到位。省级党政机构改革方案要在2018年9月底前报党中央审批,在2018年年底前机构调整基本到位。省以下党政机构改革,由省级党委统一领导,在2018年年底前报党中央备案。所有地方机构任务在2019年3月底前基本完成。

由于本次机构改革不局限在国务院或行政层面的机构改革和职能优化,而是涉及党、政府、军队、事业单位、群团、社会组织等全方位机构改革,改革牵扯面大,此种系统性改革如何尽量缩短磨合期,不停不滞、不拖累既有改革和全域工作,使新机构尽快进入新角色,使各类人员尽快调整到位,绝非易题。

大刀阔斧改革之后,做好平稳过渡殊为重要。有分析指,与以往改革出台之前往往有内部广泛讨论、与外部充分沟通的形式有所不同,此次改革的诸多决策则体现了领导人雷厉风行的行事方式。此次改革路线图公布之后,各方需要政策消化期,各部门如何尽快做到各司其职,“做到队伍不乱、业务不断、人心不散”,考验各方智慧。

硬仗二:配套改革

机构改革蓝图已经绘就,但改革不仅需要顶层设计,更需要具体到每一个改革的细节上。以金融监管改革为例,机构改革初衷是调整之后能加强有效协调监管。因此,各方注意力不应过多放在官员任命、权力划分、机构设置上,应有更多实招好招聚焦金融监管有效性,并在制度改革上有所突破。

且此次改革涉及到方方面面,除了机构改革外,相关的配套改革,如国企改革、财税改革等亦需协调推进,方能收获乘数效应。

硬仗三:减少干预

过去中国改革的一大弊端便是改革不协调,政府权力日益庞大,政府不断侵入社会和市场的边界,经济领域诸多深层改革难以推动。

此轮改革之后,中国掌握实权的“超级部委”增多,这些超级部委的扩权,引发外界有关中国将加强政府集权干预的猜测。

对于市场而言,政府的作用主要是建立规则,让所有的市场主体平等地参与经济发展,让市场发挥资源配置的决定性作用。

中共十八届三中全会即提出让市场发挥决定作用。政府与市场的关系需要理顺,政府职能角色需要转变,即对微观主体的经济行为减少干预,并弥补市场监管空缺。

此次机构改革成立国家市场监督管理总局,意图加强市场监管,为供给侧改革开路。有观点认为,由于市场监督管理总局整合了市场监管、反垄断、智慧财产权等职能,影响力将非比寻常,未来如何运作以平衡与市场的关系,值得关注。

中国现时正处于改革的重要时点,增加与国际对话,传递市场化改革态度以及积极开放心态,争取更多的国际支持是应对贸易摩擦升级的必要举动,亦是创造良好外部环境的题中之义。因此,减少“看不见的手”对微观市场的干预,让市场充当“话事人”殊为重要。

硬仗四:反利益集团围剿

此间观察家指,渐进式改革本身的天然弊端导致利益群体分化,特别是中国的改革已进入“分好蛋糕”的阶段,各种权力部门业已形成盘根错节、势力强大的利益集团。这些利益集团为避免利益受损,不排除会阻挠、曲解改革,或进行假改革,借改革之名行维护既得利益之实。

因此,机构改革路线图公布之后,如何面对利益集团围剿阻扰,并在关键领域继续推进突破式改革,包括一些长年久攻不下的垄断行业,啃下深水区的硬骨头,均是硬仗和挑战。

硬仗五:风险防控

中国此轮机构改革被誉为“史无前例”“力度空前”。伴随大刀阔斧的改革推进,中国经济潜藏的局部风险可能加速暴露。这些风险包括债务风险、去产能风险、房地产降速风险等,这些风险与国际上的“黑天鹅”“灰犀牛”交织于一处,将被几何放大。

因此,要针对这些“隐雷”,事先制定预案,防止局部问题扩大,演变为全域问题,从而触发系统性风险。

改革之路艰难险阻多多

今年是中国改革开放40年。40年来波澜壮阔的改革改变了中国人命运,亦改变了世界政治经济版图。40年后,继续推动中国改革进程,啃下改革“深水区”的硬骨头,打破改革领域坚冰,是新一届政府义不容辞的责任。

40年后的今天,市场已成为中国配置资源的最重要方式。任何大政府、强行干预的做法均会引起外界警惕,任何在改革领域的倒退或走回头路的行为都会背离人心。因此,在经济改革进入深水区后,如何锚定改革目标不动摇,并在强力推动经济改革的同时,推动政治体制和社会领域改革,释放更多制度红利,引人关注。

今年国家监察委的设立,迈出了中国政治体制改革的重要一步。接下来,塑造服务型政府,改变目前政府权力过大、对经济生活干预过度的现状,大幅减少政府在经济领域的各种审批权力,减少政府的各种经营性投资、政府回归服务和公共事务,为民众所期待。

打破垄断坚冰和收入分配改革僵局亦是民之所盼。引导民间资本进入垄断行业,并通过养老、医疗、教育等领域的改革,通过合理税制改革调解收入分配,是解题的关键。

民间投资近两年连续出现滑坡,一定程度上显示民营企业家的某种担忧。当前“国进民退”已成为民企“心头痛”,不仅在垄断领域牟利,在一般竞争性领域,国企亦存在挤压民间生存空间的现象,推动国企改革,不能口号多于行动。

在改革开放40周年之际,中国大刀阔斧推出系列改革,对顶层设计进行优化,对生产力再解放,对生产关系再理顺,意图均是清障改革拦路石,对中国政经格局进行再塑造,用“全体系改革”护航中国巨轮行稳致远。

40年后,中国面临的国内外环境更趋复杂,挑战亦更为艰巨,中国政府惟有同样以壮士断腕、万难不辞、万险不避之决心和务实行动投身改革、推进改革,中国才能顺利渡险滩、过大关,并再收获一座金质“改革奖杯”。

——摘自《镜报》2018年5期


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