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打造城市更新样本 广东“旧改”加速跑

来源:南方日报  时间:2021/8/22
上月,《广州市城市更新条例(征求意见稿)》发布,计划年底正式出台;深圳则在今年3月1日起正式施行《深圳经济特区城市更新条例》。   经历10多年的“三旧”改造探索实践,广东迎来城市品质提升收成期——广州科学城、中新知识城、海珠创新湾、南沙科学城等借助旧改盘活大量产业用地,成为支撑城市高质量发展的新引擎;而像广州永庆坊、佛山岭南新天地等“修旧如旧”的街区,也成为市民休闲好去处……   广东“三旧”改造一大亮点,是撬动了社会力量参与。《2020广东省“三旧”改造(城市更新)发展报告》(下称“报告”)显示,截至2020年底,广东累计投入“三旧”改造资金1.95万亿元,约占同期固定资产投资5%,社会资本所占比例继续稳居86%以上。其中,粤港澳大湾区成为社会资本城市更新业务布局的重点。   成效▶▷   增加建设用地,提高亩产效益   8月6日,佛山召开全市村级工业园升级改造工作推进会。会上透露,佛山共计36.7万亩村级工业园,全面改造类21.16万亩,综合整治类15.54万亩。截至目前,累计完成地上物拆除10.6万亩,约占总拆除任务的50%,新建、在建产业载体建筑面积超2200万平方米;成功引进超亿元项目198个,总投资2744亿元。其中,今年以来完成拆除3.21万亩,从各区情况看,禅城、南海、顺德、高明、三水分别拆除2611亩、10760亩、17368亩、453亩、940亩。   佛山村改是广东推动“三旧”改造的一个缩影。报告显示,2008年—2020年底,广东共实施“三旧”改造92.6万亩,节约土地22.77万亩。在新增建设用地方面,“三旧”改造发挥巨大作用。对比广东“三旧”改造累计完成面积与广东城市建设用地面积增量,2008年—2018年累计完成改造总面积41.6万亩(277平方公里),此间广东省建设用地面积累计增长3130平方公里,可见“三旧”改造累计完成改造面积平均占累计建设用地面积增量的9%。   报告显示,2008年—2020年底,“三旧”改造为全省提供城市基础设施、公益性事业项目及公共绿地等用地11.58万亩。同期全省累计完成旧村庄改造面积20.49万亩(136.6平方公里),相当于腾出4个越秀区(33.80平方公里)面积。   村改成效不仅体现在存量挖掘上,在利用质量上也有较大提升。经过改造后,村集体收入约为改造前的3.4倍。从亩产效益数据看,2008年—2018年,广东单位面积GDP产出从2008年的2.1亿元/平方公里,提高至2018年的4.6亿元/平方公里。   攻坚▶▷   节约集约用地推动“腾笼换鸟”   产业空间是高质量发展的重要引擎,也是产业成长的重要保障。   华为总裁任正非在2016年接受记者采访时表示:“现在土地越来越少,越来越贵,产业成长的可能空间就会越来越小。”与此同时,深圳、东莞、佛山等珠三角城市,创新“三旧”改造等措施。   东莞“三招”狠抓节约集约用地,加强土地收储管理、升级“三旧”改造成效、加大批后监管力度。仅2016年,就通过“三旧”改造供地43宗共计2119亩,拉动投资约196亿元。   其实早在2008年,广东对产业用地需求就已十分迫切。面对土地资源日趋饱和的境况,广东把目光投向存量用地——旧城镇、旧厂房、旧村庄。在顶层设计与基层创新合力下,原国土资源部和广东省政府在这一年合作共建节约集约用地试点示范省,推动土地节约集约利用的政策创新——“三旧”改造应运而生。   从一开始,广东“三旧”改造,就表现出了复杂和探索性强两大特征。不少“三旧”用地属于历史用地,加上普遍利益主体众多,征拆复杂、产业导入要求高、税费征收项目复杂,亟待改革破题。例如,在村改过程中,佛山顺德坚持“工改工”为主,以改革突破的思维有效管控工业用地成本;统筹封闭运作13.5万亩村级工业园改造收支,以“工改商(住)”项目收益平衡“工改工”“工改绿”项目投入……   广东各地改造模式虽各有不同,但面对收益不平衡问题时,以明确集体和国有土地混合改造等具体操作办法,缩小“工改商”“工改居”与“工改工”项目的收益差,促进各类项目均衡推进。   为吸引高端产业向中心城区聚集,今年1月广州市住建局印发通知,专门把广州划分为3个圈层,按照土地所处区域位置,对各圈层城市更新的产业建设规定占比,第一圈层不低于60%,第二圈层不低于40%——这是广州乃至全国首次针对城市更新提出产业建设量占总建设量的最低比例要求。专家解读圈层划分时表示,以“三环”来划分明确产业规划,就是要对标国际城市的先进经验,以产业驱动城市发展的模式,实现产业结构优化、产城融合的目标。   据广东省自然资源厅一级巡视员张英奇介绍,2008年—2020年底,全省通过改造共完成产业结构调整项目4607个,占改造项目总数的55.9%,为新技术、新产业、新业态腾出了用地空间。   变革▶▷   从经济考量向有机更新转变   日前,住建部发布通知,就《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知(征求意见稿)》(以下简称“意见稿”)公开征求意见。意见稿提出,严格控制大规模拆除、大规模增建、大规模搬迁,确保住房租赁市场供需平稳。同时,强调保留利用既有建筑,保持老城格局尺度,延续城市特色风貌。   广东省“三旧”改造协会专家库成员胡青善在接受南方日报记者采访时表示,意见稿主要是针对城市老城区,“在广东‘三旧’改造的实践中,包括东莞、佛山,很多旧村庄旧厂房土地利用非常低效,宜拆除重建”。   地方政府在“三旧”改造过程中,也会发现“三旧”改造不是简单的“以旧换新”,提升城市品质、加强基层治理、推动乡村振兴等课题,都可以系统性融入到“三旧”改造过程中。   坂田天安云谷项目位于深圳中部核心区坂雪岗科技城。2012年8月,项目以拆除重建进行城市更新,经过改造,天安云谷形成科技创新与商业、文化、地区经济、城市发展的一体化融合的产城社区。更新前,项目所在村集体负债约6000万元。更新后村集体不仅没有负债,还拥有了市值超30亿元的优质资产,实现政府、开发主体、村集体等多赢局面。   当前,广州入选全国首批国际消费中心城市。围绕广州打造国际消费中心城市的机遇,广州着力促使区辖内天河路商圈、珠江新城商圈、天河东部新商圈协同联动发展,推动城市旧空间转变为城市新名片。华南城市研究会会长、暨南大学教授胡刚分析,过去中国城市注重外延发展,通过发展郊区去拓展城市边界,如今推动城市内涵发展逐渐成为主流,城市更新已成为广州实现老城市新活力、“四个出新出彩”的重要举措。   启示▶▷   因地制宜探索有机更新机制   城市更新,离不开与产业的互动、与市场的互动。   10多年来,广东结合不同城市发展特点,因地制宜开展“三旧”改造工作,大大缓解了产业空间不足,拉动了社会固定投资,引进了新的业态,为城市带来了新的GDP增量,探索出一系列推动城市高质量发展的体制机制。   据不完全统计,2009年—2020年,仅珠三角9市就颁布了接近1600份与“三旧”改造有关的文件。今年3月1日,全国“三旧”改造(城市更新)领域首部省级政府规章《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》正式实施,标志着广东旧改法治建设进入新阶段。   回过头看,“三旧”改造不仅缓解了产业空间不足的发展问题,对乡村振兴、文化保护、基层治理等主题也有密切呼应。南方城市智库认为,在10多年来的探索实践中,广东“三旧”改造抓住不同城市的特点,因地制宜出台相关文件,厘清了政府与市场的边界,激发了开发主体与社区居民的积极性,促进资源优化配置,撬动区域庞大的城市更新系统。   从经验推广的角度看,足够多的“三旧”改造样本——既有广深这样的特大城市,也有佛山、东莞这样制造业底色鲜明的城市,以及珠海、中山等“小而美”城市,经验可复制性强;   从产业升级的角度看,为避免把“三旧”改造变成房地产投资,佛山、东莞推出一系列的产业扶持措施,包括资金奖励、专项基金扶持、税费返还等,确保“三旧”改造不走样;   从文化保护的角度看,广州永庆坊和佛山岭南新天地等城市新地标,以“修旧如旧”的方式更新,吸引社会关注,再度成为城市流量的风口……   广东的“三旧”改造的成功案例与经验,深入挖潜了中国城镇化红利,进一步提升了城市的人气与流量、产业与产值、内涵与品质,实现城市的有机更新。究其根本,是广东立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局,推动高质量发展的一次先锋探索,体现了广东作为改革开放排头兵、先行地、实验区的重要价值。   当前,广东正朝着全面建设自然资源高效利用示范省的目标大步迈进。在城市更新取得明显成效的同时,如何更好实现公平与正义,仍需继续思考与完善,以适应中国城镇化和广东高质量发展的伟大进程。   南方日报记者 朱紫强 冯善书


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