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以渐进方式推进公务员财产公开制度

来源:深圳特区报  时间:2013/2/27
以渐进方式推进公务员财产公开制度
2013-02-27 09:42:44 来源: 深圳特区报网络版  暂无网友评论
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漫画:李楚翘

  ——境外官员财产公开制度的经验和启示

  提要

  1766年,瑞典便规定公民有权利按规定核查官员的纳税清单,开官员财产公开之先河。到19世纪末期,英国建立了较为完善的官员财产申报制度;20世纪70年代起美国、中国香港、法国、墨西哥、俄罗斯、韩国、越南等国家和地区也陆续建立了官员财产申报制度。目前世界上建立官员财产申报制度的国家已达97个。

  “一个好的制度可以把坏人变好,一个坏的制度可以把好人变坏。”官员财产公开制度无疑就是一个能够有效遏制官员贪婪行为的好的制度。试想,当自己的财产变动透明于某个群体,乃至于所有人面前,难道还有谁会有胆量去获得不当收入?即使有个别胆大包天的,在阳光的暴晒之下,相信不当收入也很容易冰消云散。从国际经验看,也正是如此。

  A

  新加坡规定:每一位公务员在被聘用时,要填写财产清单、到法院设置的公证处接受审查并由指定的宣誓官签名

  19世纪60年代以前的新加坡,腐败成为人们的一种生活方式,贪污行为盛行于政府各个部门。为了遏制腐败,新加坡一经建国,种种反腐措施系统推出。其中,财产变动公开制度在整个反腐体系中扮演了威慑者的作用,居功甚伟。

  新加坡规定:每一位公务员在被聘用时,要填写财产清单、到法院设置的公证处接受审查并由指定的宣誓官签名。公证处的正式文本交由工作人员所属部门的人事机关保存,副本保存在法院公证处。此后的每年7月1日,则须填写个人财务表格,写明自己的财务状况。申报的内容包括自己所拥有的股票、房地产、存款和其他方面所获得的利息收入等,还包括配偶和依靠他抚养的子女名下的产业和投资。家庭财产如有变动,应填写变动财产申报清单,写明变动原因,替换原来的财产清单。当然,新加坡的财产申报制度主要用于威慑,而非惩处,因此,新加坡仅要求所有公务员申报财产,但并不向社会大众公布。公务员们的申报,由政府各部门自行管理。各部门对每份财产申报表进行审核。如果发现有财产来源违法问题,就立即交送反贪污调查局调查。经过不到三十年的努力,新加坡终于成了世界最廉洁的国家之一。

  B

  在法国,两院议员上任15天内必须向议院办公厅提交准确、真实的财产状况申报单;所有政府成员和地方官员上任15天内必须向专门依法设置的委员会提交个人财产状况申报单

  在法国, 1988年制定了《政治生活资金透明法》,开始推行财产申报制度。1995年修订的法国《政治生活资金透明法》,扩大了财产申报的主体。

  法国的《政治生活资金透明法》,针对总统候选人、国民议会和参议院的议员、中央政府成员、大区区长、海外省议会议长和较大城市市长等的财产变动公开做了详细规定。该法要求,总统选举之前,总统候选人必须将有关财产状况的资料用加封条的信封交给宪法委员会;两院议员上任15天内必须向议院办公厅提交准确、真实的财产状况申报单;所有政府成员和地方官员上任15天内必须向专门依法设置的委员会(由最高行政院副院长任主席、最高法院和省级法院的首席院长组成)提交个人财产状况申报单。议员在任期届满前,政府成员和地方官员在职务终止时,也要提交新的财产申报单。不论出任申报、日常申报还是离任申报,所有报告都在《政府公报》上公布。《政府公报》向全体国民公开。总统大选结果公布的同时,当选总统的财产申报单也必须同时公布。所有被公布的信息随时可以被媒体和非政府组织监督核实。对于中央政府组成人员和特定的地方官员,包括大区区长、海外省议会议长和较大城市(居民达30万以上)市长,必须在被任命或上任后15天内提交个人财产状况申报单。上述议员、政府官员未按规定申报财产的,取消被选资格。

  法国《政治生活资金透明法》得到了很好的执行,据调查,目前法国有财产申报义务人员的申报率为100%。自1995年以来,因涉嫌财产来源不明而被调查的有10次,被查处的涉案人员有5人,其中3人被判刑,最高刑期是3年。有效地遏制了贪腐的发生。

  C

  “水门事件”后,美国的立法机构终于在1978年推出《政府伦理法案》,要求所有官员在如实填写财产登记表的基础上报告个人收入和财产

  比较起来,美国的官员财产公开制度更加全面。二战后随着美国政府公共开支的骤增,官员支配公共财政资金的规模迅速扩大,以莫斯和巴内特为代表的参议员不断发起投票动议,主张建立官员财产公开法案和官员行为规范。

  “水门事件”后美国的立法机构终于在1978年推出《政府伦理法案》。对立法、行政和司法三个政府机构的官员做出统一规定,要求所有官员在如实填写财产登记表的基础上报告个人收入和财产,财产登记表则由《政府伦理法案》确定建立的美国廉政署核查监督;参加公职竞选的公民也必须公布其收入和财产,且须事先出售与竞选职位存在利益关联的资产。

  1987年众议院院长赖特收受酬金的政治丑闻进一步促使官员财产公开制度的严格化,1989年生效的《伦理改革法案》不但增补官员财产登记方面的规定,更进一步要求两院议员在卸任一年内不得担任和在任期间职位存在利益关联企业的管理人员,严禁政府官员接受礼节性酬金。美国《政府伦理法案》和《伦理改革法案》是其官员财产公开的基本依据,在有效落实官员财产公开的同时,在其后的时期内不断修订官员财产登记的相关制度,保证法案的与时俱进。

  《政府伦理法案》和《伦理改革法案》对官员财产公开,在申报制度、公开制度、核查机制和惩处机制四方面做出了明确的制度设计。在申报制度方面,行政机构的总统、副总统、政府行政部门15级及其以上的雇员等均需申报财产,立法机构所有两院议员、国会雇员中基本工资超出行政15级工资的120%以上者均需申报公开其财产,司法机构的首席大法官、大法官、地方法院法官以及法院雇员中基本工资超出行政15级工资120%以上者均需申报公开其财产,且其配偶、子女的相关财产状况须一并申报;申报对象的范围不但涉及从联邦政府任何渠道所得的超过200美元的红利、利息、租金以及资本利得,从非亲属人员累计所得价值超出250美元的礼物,也包含价值超过1000美元的贸易所得、房地产购置、负债业务、股权交易等资产及其变动。在公开制度方面,美国实行有限公开制度,国安部门或者其他不适合公开身份和财产状况的官员可以不公开,但受理机构必须公开其他官员的财产信息,供公众核对、检查和复印,接受社会的监督。

  在核查机制方面,美国的受理机构和审查机构采取合二为一的模式。联邦伦理办公室主任负责行政机关的总统、副总统以及独立监察官或者由检察官任命的其他官员财产的申报核查,参议院秘书、众议院书记、司法会议等各种机构负责本部门雇员财产的申报和核查。在惩处机制方面,各级伦理办公室或者其他相应受理机构在有充分理由证实官员财产信息或拒不申报,或延迟申报,或涉嫌造假,则可将案情通告司法部长,延迟申报将处以高额罚金,涉嫌造假甚至将面临地区法院提起诉讼的处罚。

  《政府伦理法案》和《伦理改革法案》对官员财产申报的要求得到了发达的信用系统的技术保证。信用消费方式和互联网信息技术的发展使信用机构监测官员财产流动成为可能。遍布全美的最大三家信用局的数据库在20世纪80年代已经实现对消费者信用记录的全覆盖,信用局有偿向个人或者合法机构提供信用报告,使个人识别信息、公共记录信息、个人信用信息和查询记录在信用报告中一览无余。

  同时,公民和社会组织积极参与和监督美国官员的财产申报。通过《政府伦理法案》和《伦理改革法案》对官员财产申报主体、范围、程序等相关制度设计的严格规定,美国公民有权利向伦理委员会、司法会议、参议院秘书、众议院书记等受理机构查阅官员的财产信息,并提出质疑,让官员的财产暴露于阳光之下。此外,拥有较大自主权的新闻媒体以及其他独立的社会群体都能比较及时、方便地查阅官员的财产申报报告。这些措施有助于保障公民对政府、司法机关、立法机关的监督,从现实性上遏止腐败现象的发生,发挥公民和社会组织监督成本低、效率高、可持续性强的特点。

  D

  国家应本着“统一立法、授权实施”的原则加快立法进程,尽快颁布实施《公务员财产公开法》

  实际上,财产申报制度起源并不在美国,而是瑞典。1766年,瑞典便规定公民有权利按规定核查官员的纳税清单,开官员财产公开之先河。到19世纪末期,英国建立了较为完善的官员财产申报制度;20世纪70年代起美国、中国香港、法国、墨西哥、俄罗斯、韩国、越南等国家和地区也陆续建立了官员财产申报制度。目前世界上建立官员财产申报制度的国家已达97个。综合多国和地区的经验,我认为,要实现国外官员财产申报制度的有效运行至少要有立法保障、制度建设、社会支持三个方面的支持。因此,要建立中国特色的官员财产公开制度,也必须把这三个方面的工作做好。

  第一,立法。目前我国的官员财产公开制度并不具有相应的法律基础的支持,实践中的官员财产公开制度均在一定程度上存在着党内规章制度的性质,这不但使我国的官员财产公开制度缺少合法性基础,也不利于其长期的规范化、制度化建设,而且试点工作需要自下而上的突围时,法律依据的缺失势必增加改革的阻力。因此,国家应本着“统一立法、授权实施”的原则加快立法进程,尽快颁布实施《公务员财产公开法》。

  第二,完善制度。官员财产公开制度建设是一项系统工程,需要从申报制度、公开制度、审核机制以及惩处机制四个方面着力,推动申报主体由官员本人向其配偶、子女以及直系亲属扩展,申报对象由现有收入和财产向具体财产的具体来源扩展,公开范围由单位内部向全社会扩展,公开内容由透明申报向秘密申报扩展,并针对官员财产申报中的拒报、虚报、漏报设立相应的惩处机制。另外,还需要充分重视配套制度建设。也就是要在现有申报和公开制度的基础上,逐步推动多部门联动的配套制度的建立。逐步把官员财产公开的管控,从当前主要依靠纪委和监察部门,逐步扩展到房管、车管、金融等多个部门联动的管控体系。依靠多部门的联动实现官员财产申报真实性的全方位监督核查。

  第三,保证社会支持。保证社会支持的第一项任务是要转变官员的抵触意识。官员财产公开制度的主要阻力来自于公务员群体,要设法通过完善制度建设保护公务员群体的合法利益,争取到这部分特别有话语权的人们的支持。第二是要在推进过程中充分考虑我国区域发展的不平衡性以及部分地区的特殊性。可以采取先点后面、先易后难、先局部再整体的渐进方式逐步推行官员财产公开制度,避免盲目冒进可能引起的不稳定。第三是要多渠道保障公民能够合理参与监督。包括:通过设立特定的机构、发布政府公报、创新官员财产公开方式等来保障公民参与监督的便利性;发挥好新闻媒体的监督作用,为新闻媒体对官员财产公开的监督创造宽松的社会环境和制度环境;完善和支持人民通过互联网等新媒体对官员财产公开制度的直接参与。(作者系中央党校教授)

  (编辑:林湄)

作者:陈江生


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