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推进管理扁平化创新社会管理体制

来源:南方日报  时间:2011/9/19
推进管理扁平化创新社会管理体制
无标题

话题缘起 据近日本报报道,广东省机构编制委员会办公室在对省政协委员的一份提案答复中,披露了我省近期社会管理体制机制改革的计划,其中一项改革是拟选择部分地级以上市城区开展城市基层管理扁平化改革试点,或撤销区,或撤销街道,通过纵向压缩管理层级、横向整合职责与减少管理部门形成扁平化社会管理模式,从而提高管理效率。实行政府管理扁平化对于深化行政管理体制改革、创新社会管理服务体制具有重大现实意义。

纵向压缩管理层级、横向合并与减少管理部门而形成的扁平化综合管理,管理层次少而管理幅度大

管理扁平化:实现社会管理快速、便捷、高效

提要

扁平化社会管理精简、压缩了纵向管理层级,较好地解决了层级结构“金字塔”管理层次重叠、冗员多、组织机构运转效率低下的弊端,缩短了决策层到市民、具体社会事务之间的距离,有助于管理快速反应和提高决策效率,加快了信息流的速率。扁平化的组织结构是管理层次少而管理幅度大的一种组织结构形式,非常有利于提高工作效率。

□蔡立辉

广义社会管理是对集中式、垄断式的政府管理局限性的优化

社会管理的含义具有广义和狭义之分。狭义的社会管理是指以政府为主体对社会组织和社会事务进行规范和引导,培育和健全社会结构,调整各类社会利益关系,回应社会诉求,化解社会矛盾,维护社会公正、社会秩序和社会稳定,维护和健全社会内外部环境,促进政治、经济、社会、文化和自然协调发展所进行的各种活动的总称及其活动过程,是政府职能的重要组成部分。广义的社会管理是以政府、社会组织、公民个人等多元主体为主体、以多样化形式对社会组织和社会事务进行的各种管理活动的总称,是一种新的社会管理体制机制。因此,广义的社会管理,在管理主体上,除了政府之外还包括其他社会组织甚至公民个人;在管理方式上,由于不同的管理主体就会有不同的、与管理主体相适应的多样化管理形式;在管理内容上,不只局限于政府的社会管理职能,还包括其他主体以及社会自身的管理。

从只强调政府主体对社会组织和社会事务进行社会管理到强调包括其他社会组织在内的多元主体对社会组织和社会事务进行社会管理,这是一种社会治理模式的转变,是对集中式、垄断式的政府管理的局限性进行优化的结果。

扁平化社会管理适应了广义社会管理需要,纵向压缩管理层级、横向整合职责与减少管理部门

因此,适应广义社会管理体制机制的需要,就必须对以政府为主体的社会管理“金字塔”式的层级结构和机构上下对口设置的状况进行改革,通过改革使城市原有的“市—区—街道”三级管理模式转变为纵向压缩管理层级、横向合并与减少管理部门而形成扁平化的综合管理。至于是撤销区还是撤销街道,要根据各个城市的不同情况具体确定。

在城市中,扁平化社会管理是通过压缩管理层级、打破职责分割、合并职能部门和机构、裁减人员而形成的一种新的社会管理模式;是使城市社会管理的决策层和实施操作层之间的中间管理层级得以消除,使城市社会管理快速地将决策权延伸到市民服务、具体社会事务的最前线,从而为提高城市社会管理效率而建立起来的一种富有弹性的、新型的社会管理模式。纵向压缩管理层级、横向整合职责与减少管理部门而形成扁平化的社会管理模式的特点是:一是压缩了管理层级、扩大了管理幅度,缩短了从“金字塔”顶端到低端的距离;二是改变了机构上下对口设置的状况,越到基层越强调职责整合与机构合并,形成了综合管理;三是适应了广义社会管理的需要,提升了信息上下运行的效率、改变了职责分割和实现了资源横向的共享,为市民方便获取各种服务、减少环节、少跑部门提供了便捷的解决途径。

社会管理扁平化的特点与优势

这种纵向压缩管理层级、横向整合职责与减少管理部门而形成的扁平化社会管理模式具有的优势包括:

扁平化社会管理适应了基层社会管理更加复杂综合、更加接近市民和具体社会事务管理与服务的需要,有利于统筹整合社会资源、切实提高整体效能,有利于实现社会管理反应快速化、操作便捷化、运行高效化。

扁平化社会管理精练、压缩了纵向管理层级,较好地解决了层级结构“金字塔”管理层次重叠、冗员多、组织机构运转效率低下的弊端,缩短了决策层到市民、具体社会事务之间的距离,有助于管理快速反应和提高决策效率,加快了信息流的速率。按照管理层次与管理幅度的关系,扁平化的组织结构是管理层次少而管理幅度大的一种组织结构形式,扩大管理幅度,减少了管理层次,所需的管理人员、时间和费用减少,上下级之间信息传递的渠道缩短,非常有利于提高工作效率。

扁平化社会管理打破了职责分割,改变了机构上下对口设置的状况,较好地解决了“七站八所”机构林立、机构分割、分段式管理、各自为政所造成的整体效能低下、市民办事在部门之间来回折腾等弊端。民生需求多样化,但按照分工设置机构,使每个部门办理的事项和职责单一化,造成了部门林立、机构庞大。其结果是市民办理一件事情往往要跑多个部门,再加上部门分割和资源不共享,导致市民办事要重复申请、重复提交。这样,既没有效率,也没有服务的便捷。扁平化社会管理通过统筹整合社会资源与共享、整合部门职责与减少机构,改变了机构单一职责配置而具有了综合性,从而有效地实现了操作便捷化和运行高效化。

当然,管理幅度与管理层次的反比例关系,也告诫我们,影响管理幅度与管理层次关系的因素是多方面的,也不是管理幅度越大越好。究竟如何科学设置管理幅度、管理层次,需要具体情况具体分析,切忌以往因为管理层级多造成诸多问题而一窝蜂地为减少管理层级来玩数字游戏,这样不利于从根本上解决社会管理问题。

作者系中山大学政治与公共事务管理学院教授、博士生导师、中山大学MPA教育中心主任

着力建构社区扁平化机制,管理人才素质提升机制,社区、社工、社会组织联动机制

政府管理扁平化模式与机制建构

提要

无论是2+3模式还是1+3模式,都离不开社区载体。因此,需要建构社区扁平化机制,就是在社区党政统领下,合理扩大管理幅度,科学减少管理环节,以信息技术为依托,统筹整合区域资源、切实提高管理效能,最终实现“快速反应、便捷操作、高效运行”的社会管理模式。

□谢建社

政府管理扁平化是政治体制改革的一个重要部分,是创新社会管理服务体制的重要抓手,主要体现在政治体制的调整和政府职能的转变,从而更加突出服务性,更加贴近百姓,更加满足民众利益诉求,让人们的满意度和幸福感得到快速提升。

科层制管理应变能力弱、运行效率低、服务民众质量差

积极推行政府扁平化管理,对于解决当前科层制管理暴露出的应变能力弱、运行效率低、服务民众质量差等问题具有重要的现实意义。科层制是一种权力以职能和职位进行分工和分层,以规则为管理主体的组织体系和管理方式。也就是说,它既是一种组织结构又是一种管理方式。作为一种管理方式,科层制为现代社会的组织管理提供了有效的工具,对无规则低效率的传统管理方式显然是一种进步,它已被证明是与现代工业社会相适应的一种组织形式。但在长期的发展过程中,科层制也出现了一些问题和弊端。由于科层制管理模式是绝对集权管理,组织呈现“金字塔”层次结构,政府的指令通过一级一级的管理层,最终传达到执行者,基层的信息也是通过一层一层的筛选,最后到达最高决策者。所以科层制一方面具有提高组织效率的功能,另一方面又产生降低组织效率的负功能。随着社会的发展,民众诉求不断提升,科层制中的效率问题日益突出。一是科层制使其结构层高如塔,人浮于事。二是科层制妨碍、抑制了组织成员的个性发挥,组织中人的协作关系缺少民主平等的精神。三是科层制在提倡高效的同时也助长了官僚主义的发生与发展。

政府管理扁平化以其敏捷、灵活、快速、高效的特点得以在世界范围内大行其道

扁平化管理是政府为解决科层制弊端实施的一种管理模式。所谓政府管理扁平化,是当政府的管理与服务职能不断扩大时,通过减少管理层次,压缩职能机构,裁减人员而建立起来的一种紧凑而富有弹性的新型的政府管理模式,它使金字塔状的组织形式被“压缩”成扁平状的组织形式。

政府管理扁平化得以在世界范围内大行其道,其主要原因是政府管理扁平化具有敏捷、灵活、快速、高效的特点。一是减少管理层次,形成一条最短的指挥链,节省管理成本。二是分权管理,提升管理效率。三是指挥灵活。四是现代信息技术造就了政府管理扁平化时代,特别是计算机管理信息系统的出现,增强了政府对社会变化的感应能力和快速反应能力。政府管理扁平化,旨在让管理者打破原有的部门界限,绕过原来的中间管理层次,从而以群体和协作优势赢得政府管理的主导地位。

建构社区扁平化机制

我国政府管理扁平化要在突破科层制弊端的基础上,进一步解决其内在的问题,就必须以科学发展的观点探索政府管理扁平化机制建构问题。

建构2+3或1+3模式。探索“市—区(县)—社区”或“市—街道(乡镇)—社区”管理新模式,即将宏观和协调监管职能上移到市、区,将部分社会管理和公共服务等微观职能下移到街道(乡镇)或社区,相应优化组织结构和人力资源配置,减少管理层级。2+3模式是撤销街道,实行“市—区(县)—社区”、建构“二级政府、三级管理”新体制;1+3模式是撤销区(县),实行“市—街道(乡镇)—社区”、建构“一级政府、三级管理”新体制。

建构社区扁平化机制。无论是2+3模式还是1+3模式,都离不开社区载体。因此,需要建构社区扁平化机制,就是在社区党政统领下,合理扩大管理幅度,科学减少管理环节,以信息技术为依托,统筹整合区域资源、切实提高管理效能,最终实现“快速反应、便捷操作、高效运行”的社会管理模式。“社区扁平化”要求归并整合上级各部委办局下移到社区的机构或职能,实现在统一的平台上跨部门跨行业的工作整合,确保权随责走、费随事转以及责权利和人财物联动下移,切实保障公共财政向社区倾斜、公共资源向社区聚集。

建构管理人才素质提升机制

人力资源作为第一资源,是政府管理效率之本。政府实行管理扁平化,减少了中间层级,增加管理幅度,还要提高管理水平,显然管理人员的素质决定管理效率。政府管理扁平化要求一人多岗、一专多能,全面实施“门外一把抓,门内再分家”,实现岗位相互兼容,人员相互补位,工作相互协调;通过一门受理制、服务承诺制、首问负责制、限时办结制等制度,有效地推动政府管理服务工作新格局。这就要求管理人员自身素质提升,适应管理体制的转变,即:在工作岗位上,从管理人员各自为政、各行其是的单打一转变为一人多岗、一岗多责、协调合作;在工作职责上,从管理人员责任不明、问责难究转变为绩效考核、责任到人;在服务方式上,从办事大厅被动服务转变为上门主动服务;在角色定位上,从职能管理人员转变为职能领域包干责任人;在管理机制上,从干多干少都一样转变为目标管理、按绩论赏;在信息处理上,从单一的各自业务信息转变为政府信息互联互通互享;在工作作风上,从原来的按部就班转变为雷厉风行、快捷服务。要将政府管理扁平化的重点放在人才机制的创新上。通过人才机制的不断创新,充分发挥管理人员的主观能动性,优化管理人员结构,全面提升管理人员素质,使政府管理效率最大化。

建构社区、社工、社会组织联动机制

政府管理扁平化时代,社会组织呼之欲出。政府扁平化管理进入社区,服务更贴近百姓,同时,迫切需要建构社区、社工、社会组织联动机制。为着力解决多头管理、多头指挥、资源分散、效能低下的社区管理问题,广州率先在街道建立“一队三中心”管理与服务平台,即街道政务服务中心、综治信访维稳中心、家庭综合服务中心和综合执法队。通过系列服务载体建设,吸引更多的社会工作者、社会服务组织进入社区,形成政府与社会组织、民间力量之间的良性互动,从而满足社区居民多样化、个性化服务需求,提高政府管理服务效能。

作者系广州大学公共管理学院副院长、教授

基层管理扁平化的管理价值与社会效用

提要

当管理层次减少而管理幅度增加时,金字塔状的科层组织结构就被“压缩”成扁平状的组织形式。基层管理扁平化的改革不仅具有提高政府行政办事效率、提升政府能力与形象的管理价值,而且具有积极培育社会发育的社会效用.

□王建平

扁平化管理是企业为解决层级结构的组织形式在现代环境下面临的难题、提升管理效率而实施的一种管理模式。当管理层次减少而管理幅度增加时,金字塔状的科层组织结构就被“压缩”成扁平状的组织形式。基层管理扁平化的改革不仅具有提高政府行政办事效率、提升政府能力与形象的管理价值,而且具有积极培育社会发育的社会效用,值得尝试。

基层管理扁平化会加快政府职能与角色转换

基于特定的社会背景,在社会动员、国家利益、政治管治等目标下,我们逐步形成了全能主义政府的社会管理模式,这种家长制、保姆化的管理有利于奠定政府威严,快速完成国家的宏伟目标,但政府职能与角色也同时发生了错位与越位。这种大包大揽、巨细无遗的社会管理模式,一方面使得政府常常越位过界管理过多社会事务,忙于应对各种琐事而主次失衡、捉襟见肘,可能微观没有管好,宏观调控也不尽理想;同时也影响了市场经济的发展和社会力量的成长,使得社会发育迟缓,缺乏应有的活力与空间。改革开放以来,政府全能主义的角色在不断弱化,也在不断探索自身定位,基层管理扁平化实际上就是在此方向上向前迈进的一步,有利于政府部门尽快理顺职能,正确定位自我角色,从多余事务中抽身,真正做好应该做的事情。让市场的归市场,社会的归社会,政府的归政府,这是政府角色定位的关键,基层管理扁平化会有益于此。

基层管理扁平化可提升行政机构办事效率

目前盛行的科层制管理架构是法理型治理理念的产物,其主要目的是为了避免个人意志与专断,讲求程序上的合法与职位上的分工合作。但由于现代社会日趋复杂,城市规模与人口急骤攀升,导致科层制不断扩大,最终成为庞然大物。机构规模与管理层次不断增加,使得科层制与办事效率渐行渐远。从理论来讲,层级较少、小而精的行政模式自然会更有效率。基层管理扁平化实行“市—区—社区”“二级政府、三级管理”,或撤销区,实行“市—街道—社区”“一级政府、三级管理”的新体制。这至少减少了一级行政层次和中间环节,有利于行政决策更快传达到位,同时也避免了由于传播环节过多而产生的信息失真、扭曲现象,有利于政令畅通与准确贯彻执行。

基层管理扁平化可将更多资源投向社区,一定程度上增强政府能力与社会信任

行政环节多是机构膨胀的主要原因之一,机构膨胀导致行政部门庸员过多,社会资源浪费严重,资源层层提留从而投向基层社区的资源就会相对不足,不利于调动基层的积极性与主动性,社会管理效率低下。基层扁平化会相应优化组织结构和人力资源配置,让政府的归政府,基层的归基层,从而提高各级部门的能力,完成由大政府向强政府的转化,重新找回社会信任。行政管理结构扁平化后,政府能力与形象可能会更为丰满。

基层管理扁平化会促进社会组织发展与社区自我管理能力增强

长期以来的家长制、保姆化的层层监管的社会管理模式使得社会力量相对脆弱,自主与自立能力不够。基层管理扁平化后一个最大的担忧就是原来街道等单位的诸多事务不知道如何应付,会不会乱象丛生?这种担心固然不无道理,但不能成为反对的理由。应该相信,经过接连不断的改革与社会转型,社会组织已经不断壮大并日趋成熟,社区自治与自理愿望与能力也不断提升,基层管理扁平化可能也应该会给它们不断成长的空间,假以时日,它们会步入自我展现的舞台,承担相应的社会事务与社会责任,我们会有一些意外的收获与惊喜。给社会以自由,还政府管理以轻松,这是我们乐于看到的和谐局面。

当然,基层管理扁平化改革所产生的断裂与阵痛也是难以避免的,如何顺利完成过渡与交接,如何解决由此产生的善后工作等新问题,这和改革决策本身同样重要,更需要认真、谨慎对待。

作者系华南农业大学公共管理学院教授


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