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如何提高党内法规的执行效能

作者:李新刚   《教研信息》2021年第5期  录入日期:2021/6/1   

党内法规执行效能如何,直接影响党内法规的权威、价值和生命力,影响全面从严治党的实际效果。受党员干部思想认识、制度建设水平、法规执行和监督机制等因素的制约,党内法规的执行效能与全面从严治党要求还有一定差距。因此,必须增强党内法规执行的刚性约束,用法规制度严格规范党员干部言行,提高党内法规的执行效能,以党内法规的有效执行推进国家治理体系和治理能力现代化。

  一、党内法规执行效能的评价标准

  党内法规执行效能是党内法规在运行过程中发挥实际效力的程度、效率以及实施后产生的整体效果,是党内法规效力实现的最佳态势,是党内法规执行的各种影响因素,包括执行主体、执行客体、时间、效力、效果、社会影响等共同作用的结果。评价党内法规执行效能,应当以执行过程为逻辑主线,综合各方面因素进行分析,主要包括以下四个指标。一是认同性。它是指党组织和党员对党内法规的心理认同程度,包括是否全面清楚地知晓党内法规及其主要内容,是否认可党内法规的权威和效力,是否自觉接受党内法规的约束等。二是时效性。它是指党内法规从正式颁布到执行落实之间的时间差,包括党内法规颁布之后是否第一时间组织学习传达,是否及时制定措施或调整有关制度行为以适应新法规的要求等。三是准确性。它是指党内法规执行及其结果对法规原旨和立规目的的实现程度,包括是否准确理解和掌握党内法规的目标和要求,是否严格按党内法规履行职责,是否结合实际有针对性地制定措施办法等情况。四是有效性。它是指党内法规执行的效果和功用,包括执行效果是否符合预期,能否发挥综合效应,产生良好的社会效益或其他制度红利等。根据以上四个标准,可以对党内法规执行效能进行综合评价,比较精准地找出法规执行中存在的问题和短板,有针对性地制定措施加以改进提升。

  二、党内法规执行中存在的主要问题

  (一)制度虚置导致部分党内法规完全无效

  党内法规制度虚置有以下三种情况。一是党内法规曾经有效,但随着形势任务发展已经不能再发挥作用。比如,2012年6月,中共中央部署开展了党的历史上第一次党内法规和规范性文件集中清理工作,从1949—2012年间制定的2.3万余件中央文件中确定出1178部党内法规制度,其中或因适用对象发生变更、或因适用主体不复存在等因素,322件被废止,369件被宣布失效。二是党内法规执行了一段时间之后就没有下文。造成这种现象的原因有多种,其中一个重要的原因就是运动式管理模式大行其道,开始部署时“轰轰烈烈”,到了执行落实环节就没了“后劲”,最后不了了之。三是部分党内法规出台后根本没有得到执行和落实。党内法规得不到落实,与党内法规执行条件不够成熟、缺乏可操作性等有关,也与执行主体不够主动积极、执行过程缺乏督促检查等有关。

  (二)象征性执行导致党内法规表面有效

  象征性执行,是指在党内法规执行过程中,执行主体采取做表面文章、走过场、制作文本材料等形式化的办法,不切实际、不采取可操作性的执行措施。象征性执行有以下三种表现。一是表态多调门高、行动少落实差。二是用“制度上墙”代替“制度落实”,把法规摆在桌上、挂在墙上,就是没有进到心里;或者用发通知、制定落实意见、开会等形式化的措施来执行党内法规。三是重部署轻执行,以号召代替检查、以信任代替监督,发现问题不去抓、不去处理,实际工作中并没有真正落实党内法规。象征性执行只是披上了执行的“外衣”,打上了执行的“旗号”,其本质是不执行。这不仅无法发挥党内法规的效力和作用,还会助长形式主义的歪风,直接损害全面从严治党的成果。

  (三)选择性执行导致党内法规部分有效

  选择性执行,是指党组织或党员干部在执行党内法规时,不是原原本本从法规原义出发,而是片面理解、断章取义,对是否执行党内法规、执行的宽严程度和执行效率的高低等问题进行选择。一是以有无好处为选择标准,对自身有利的部分就积极落实,对自身没有好处或有害的部分就不执行或缓执行。二是以难易为选择标准,在执行中求稳怕乱、畏难怕烦,对容易执行的部分就执行,对工作难度大、有一定压力或问责风险的就不执行。三是以上级态度为选择标准,对领导重视、抓得紧、要求严的就执行,对领导重视程度不高或一般性、常规性的就不执行或缓执行。选择性执行,不仅让执行结果变形走样、脱离预期,还会让党员群众对党内法规产生误解和不满。

  (四)机械执行导致党内法规执行效果不佳

  机械执行,是指不能准确把握党内法规的原义和初衷,着眼于从字面含义出发,生搬硬套、照抄照搬,导致党内法规执行目标难以实现。一是执行缺乏灵活性。比如根据中央纪委的通报,中央八项规定出台之后,明面上的违规问题少了,但“化整为零”操办酒席、“隔空操作”快递送礼等新形态层出不穷,如果一味死抠法规条文,对号入座,以党内法规字面含义对照日新月异的现实,就无法及时有效地解决现实问题。二是缺乏创新性。执行中思想保守、方法单一,不重视客观环境或条件的变化,不结合实际具体问题具体分析,缺乏执行法规制度的新方法新手段。三是缺乏准确性。对党内法规的目标、内涵等理解有偏差,对本部门工作研究不深入,貌似严格按制度执行,实际执行结果与要求“南辕北辙”。

  三、影响党内法规执行效能的主要因素

  (一)执行主体的法治素养是影响党内法规执行效能的首要因素

  有的党员对党内法规“法”的属性、地位、效力等认识不明确,缺乏对党内法规的理论认同。有的党员认为违反党内法规不算违法,把党内法规的硬约束当成“弹力绳”;有的对党内法规重要地位的认识不深刻,对党内法规和国家法律的关系认识不明确,没有把依规治党提到与依法治国同等重要的位置上来。特别是部分党员干部人治思想浓厚,法治观念淡薄,不愿受党规党纪的约束,有的遇事习惯于循惯例、凭经验,喜欢用政策手段、行政手段而不是法治方式处理问题,有的只重结果不讲程序,喜欢“找关系、走门子”“特事特办”,导致在执行党内法规中打折扣、搞变通,影响党内法规的执行效果。

  (二)部分法规的科学化、规范化水平不高是影响党内法规执行效能的核心因素

  部分党内法规重原则轻规范,内容比较空洞和抽象,与基层实际结合不够紧密,只有定性规定,没有定量的指标要求,可操作性不强。在语言表达上,政治性的概括要求较多,相比法律条文规范、简洁、精准的表述要求还有差距。其次,存在重实体轻程序问题。党内程序性法规数量较少、体系散乱、不够全面细致。在党内法规制定程序上,发扬民主的途径和形式不够多样,实施后的评估不到位,许多法规没有随着形势变化和时代进步及时清理和修订。另外,还存在制度短缺和配套不足的问题。党内法规四大板块中的基础性主干性法规还不够充实,有关党组织工作法规的内容不健全、法规层级不均衡;党的领导制度多散见于国家有关法律法规当中,没有形成独立完整的体系;党的组织和决策等方面法规还不完善;缺少相应的配套制度,没有形成完整封闭、有效运行的制度链条或制度体系。

  (三)执行因素是影响党内法规执行效能的关键因素

  部分党组织和党员干部执行党内法规和有关制度不认真不严格,存在表面执行、敷衍执行的情况,觉得只要完成了上级规定的任务就万事大吉,只求过得去、不求过得硬,导致党内规范执行缺乏应有的力度。党内法规的原则性、道德性、抽象性规定较多,有些标准要求不够明确,导致党内法规的要求无法全部落实到位。有些党组织执行党内法规简单化、粗暴化,只注重最终效果或者效率,不严格依照程序办事,导致部分执行偏差和错误处分。

  (四)监督因素是影响党内法规执行效能的重要因素

  一是监督作用发挥不充分、不到位。有些地方和党组织重任用、轻监管,监督不全面不到位;同级监督有顾虑,不愿监督、不敢监督;群众监督信息不对称,难以监督;审计监督作用发挥不足等问题不同程度存在。另外,“小官巨贪”“苍蝇”“蚊子”不时被查处,说明对基层党员干部执行党内法规的监督方面,也存在不少“空白”和“盲区”。二是监督手段运用不够均衡。党内监督方面,巡视巡查监督手段运用多,但同级监督、单位自主监督力度较弱;监督执纪“四种形态”中,约谈、函询的力度还不够大。外部监督方面,缺乏有效的制度保障和手段,主要采取群众来信、媒体曝光等传统方式,在利用网络社交媒体、手机APP、运用大数据监督等方面的探索不够,发动群众监督的程度还不够广泛和深入。

  四、提高党内法规执行效能的对策

  (一)增强党内法规执行的思想自觉

  一是从理论视角明晰党内法规“法”的定位。党内法规体现的是党内的一种规范化、有序化、明确化和可预测性的联系,是作为国家法重要补充的“软法”。中国共产党作为执政党,规范党内事务往往涉及国家政务,党内法规的发布也多采取党、政联合发文的形式,对相关社会事务的管理也有“溢出效应”。因此,将法和国家意志力和强制力捆绑的理论,与我国法治建设的具体实践,与现代化、多元化的公共治理模式,都是不相适应的。只有摒弃理论上的“画地为牢”,强化对党内法规的理论认同,才能增强执行党内法规的思想自觉。

  二是从实践角度提升党员干部法治素养。党员干部建立法治思维,是实现依法执政、依规治党的前提和基础。要摒弃人治观念和官本位思想,牢固树立党章至上、党纪国法至上的理念;切实增强规则意识,加强党规国法教育和警示教育,切实做到有规必依、执规必严、违规必究;增强公平和平等意识,破除特权思想和“例外”心理,树立法规面前人人平等、制度面前没有特权的导向。

  (二)增强党内法规制定的科学性

  一是着眼“法治化”,完善党内法规制定程序。一方面明确“谁来立法”,明确党的中央组织、中央各部门和省、自治区、直辖市党委的立规权限,减少和避免无权立规、越权立规、重复立规等现象。另一方面要明确“怎么立法”,坚持“开门立法”理念,起草党内法规要深入开展调查研究,全面掌握实际情况,认真总结历史和实践经验,充分听取各级党组织和广大党员的意见建议;法规草案形成后要广泛征求意见,特别是注重听取党代会代表和有关专家的意见。

  二是着眼“规范化”,提高党内法规立法质量。加强党内法规的顶层设计,科学构建党内法规制度体系。进一步落实好党内法规建设的相关规划,根据系统完备、科学规范、运行有效的原则统筹整个党内法规建设体系,有计划补短板、强基础。不同种类和层级的党内法规要相互协调配合,要与宪法和国家相关法律实现有机协调与衔接。党内法规作为一种广义上的“法”,应当具备类似于国家制定法的功能结构。因此,要借鉴国家法律文本行文表达等方面的经验,平衡好政治性与法律性、抽象性与具体性之间的关系,力求党内法规制定表达规范、措施具体、指向明确,增强针对性和可操作性。党内法规发布实施后,要认真落实后评估制度,在督促党内法规执行的同时,掌握法规的实施效果,适时进行必要的修改完善。

  (三)增强党内法规执行的刚性约束

  一是落实好主体责任。强化管党治党主体责任意识,在党组织内常态化开展党内法规学习教育活动,结合实际制定落实党内法规的各项制度、规范,引导党员干部自觉按照党内法规要求用权办事。二是严格标准程序。既要确保执行结果正确,也要坚持程序严谨,保证党内法规执行标准不走样;党内法规有定量要求的要确保达标,只有定性要求的,应当结合实际具体化,形成党员可对照、可操作、可检查、可落实的行为规范。三是提高执行能力和水平。要把党内法规的执行与党组织生活、党员教育管理等具体工作相结合,让党员和党组织明白“要干什么”和“该怎么干”,并通过专项检查、观摩竞赛、经验交流等形式进行检验,以提升党组织和党员执行党内法规的能力和水平。

  (四)加强对党内法规执行的监督

  一是坚持内外结合,完善监督体系。一方面,发挥纪委作为党内监督专门机关的作用,抓好纪委和监委合署办公后的人员融合和工作协调,确保纪法贯通、纪法衔接,推动对执行党内法规的监督全覆盖。用好监督执纪“四种形态”,针对违反党内法规的性质、层次,采取不同的处置方法与手段。要全面完善党内法规责任制度,运用系统性思维方法,综合处理各方面的具体问题。另一方面,大力加强外部监督,加强党务政务公开,创新外部监督的渠道和方式,切实发挥人大、政协、司法、审计等监督机关的作用,发挥媒体监督和群众监督的威力,构建立体化的党内法规监督体系。

  二是坚持上下结合,畅通监督渠道。一方面,完善上下联动机制,深化成果运用,提升巡视巡察的针对性、实效性;发挥好派驻“探头”作用,加强派驻干部的培训和管理,切实发挥“派”的权威和“驻”的优势,用好巡视检查和派驻监督等方法,增强执行党内法规的自觉性和主动性。另一方面,发挥好下级对上级的监督作用,保障广大党员对党内法规的知情权和执行监督权,定期开展民主评议,通过建立监督信箱、开通监督平台、热线电话等形式听取意见,也可以委托第三方机构或其他专业结构对有关法规的执行情况进行调研评估。

——摘自中国社会科学网2021年2月8日


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