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经济权利保障的宪法逻辑

作者:翟国强   《教研信息》2021年第5期  录入日期:2021/6/1   

制度经济学研究认为,推动经济发展的重要因素是市场主体的经济权利不断被重新界定和确认,并通过法治方式推动经济权利内涵和保障范围不断扩大,降低制度成本,促使资源有效配置,从而不断释放经济增长的活力和潜力。从宪法的视角研究经济权利,可以为经济权利保障法治体系提供基本价值和原则支撑,避免出现“只见树木,不见森林”的碎片化研究。

  任何国家的宪法制度都存在于特定的历史阶段和世界格局之中。比较来看,经济权利的宪法保障在不同国家、不同发展阶段,其表现形态、价值取向和保障模式各有不同。纵观世界宪法发展史,宪法发展经历了由近代宪法至现代宪法的嬗变过程。近代市民革命是宪法产生的历史大背景。对此,毛泽东曾指出:“英国也好,法国也好,美国也好,资产阶级都有过革命时期,宪法就是他们在那个时候开始搞起的。”在比较宪法史上,这种伴随着近代市民革命产生的宪法类型被称为“近代宪法”。

  近代宪法以自然法或自然权理念作为思想基础,在价值取向上强调以自由权的保障为中心。因此,经济自由与精神自由和人身自由并称为近代宪法的“三大自由”。其中,在基本权利体系中,经济自由的保障是核心内容,被认为是“人权中的人权”,“神圣不可侵犯”。毋庸讳言,近代宪法以经济自由保障为中心,是与资本主义的发展阶段相适应的。资本主义生产资料私有制以及商品自由流通都需要对私有产权、劳动自由、经营自由、契约自由给予充分的保障。因此,这一阶段的宪法将经济自由作为基本权利的核心内容。相应地,对经济自由的平等保护采取的是形式平等的价值理念,主要保障机会的平等。这种基本权利结构要求政府对于市场干预尽可能越少越好,奉行“最小的政府是最好的政府”。

  19世纪末20世纪初,近代宪法对经济自由权的绝对保障导致了一系列社会问题。由于过于依赖市场的自发秩序,经济自由过度膨胀,一部分资本占有者独占企业,社会财富大量聚积在少数资本家手中,形成了大量垄断集团。社会贫富差距扩大,占人口绝大多数的劳工阶层因根本没有资本而陷入贫困境地,造成了普遍性的贫穷、失业以及其他社会危机。经济自由的保障,对于社会意义、经济意义的弱者来说,只不过是贫困的自由、饥饿的自由而已。在这种历史背景下,不少国家纷纷抛弃消极不侵害个人自由的权力观,主张国家应在一定程度上积极介入社会经济生活。

  在世界宪法史上,对经济自由的限制是近代宪法向现代宪法转型的一个重要标志。1919年德国的《魏玛宪法》开创了限制经济自由的先河,被认为是现代宪法的重要典范。现代宪法上,经济权利普遍被认为是应当承担社会义务,并被法律规范体系所广泛限制的权利。对特定主体的经济权利进行限制,可以防止财富过度集中、垄断资源,营造公平的市场环境。同时,与福利国家的现代宪法理念相配套,社会权被作为一项基本权利引入宪法规范之中。现代宪法普遍确认了诸如生存权、受教育权等社会性权利。一方面是对经济权利的限制,另一方面是对社会权利的保障,保障和限制就如同车子的两轮,构成了现代宪法的基本特征。

  对近代宪法基本权利价值体系进行更彻底反思和批判的是社会主义宪法的理念构想和制度实践。社会主义国家宪法是对近代宪法中自由权利至上价值理念的反思和超越,因此从规范内涵来看,明显带有现代宪法的特征。社会主义宪法中的基本权利体系是对近代宪法以经济自由为核心的一种纠偏。在巴黎公社的宪法设想中,更加重视社会权利的保障,直接将私有财产权排除在基本权利体系之外。社会主义宪法的典范是1936年苏联宪法,这部宪法对包括我国在内的社会主义国家宪法观念和制度都产生了深刻的影响。该宪法明确将生产资料的私有制作为对立面加以规定,确立了社会主义公有制和计划经济体制。这种经济权利保障的苏联模式对世界上其他社会主义国家宪法产生了广泛而深远的影响。由于不承认生产资料的私有制,苏联模式的社会主义宪法仅仅承认有限的个人经济权利,也就是“生产资料”之外的,个人生活所必需的财产以及与此相关的经济活动具有合法地位。相应地,经济权利被严格限制在计划的范围以内,对于经济权利的保障范围,仅限于生活必需的经济活动。追究其背后的原理,可以归结为马克思主义政治经济学关于生产资料和生活资料(生产和生活是可以区分的)的区分,生活资料可以私有,生产资料必须公有。但由于这种模式不尊重经济规律,随着时间推移,其弊端日益暴露,成为经济社会发展的严重体制障碍。社会主义宪法另一个特征就是强调社会基本权利的保障。因此,宪法规范中有一些权利具有经济权利和社会权利的双重属性,典型的复合型权利是劳动权。相应地,在基本权利的类型中,经济权利和社会权利密切相关,“社会经济权利”被视为社会主义宪法权利体系中一种特殊复合型的权利。

  从比较宪法史来看,近代宪法与现代宪法在自由与福利、保障与限制、市场自治与政府管制之间各有其不同价值立场,相应地,在宪法理念上也形成一系列的紧张关系。随着世界政治格局的进一步发展,二战以后形成的雅尔塔体系已经解体,资本主义和社会主义两大阵营对立的冷战格局已经结束。社会主义国家不断发展经典马克思主义政治经济学原理,并据此在宪法中重新设计经济制度,不断推进经济制度和实践创新。从政策保障的逻辑出发,市场经济建设是保障经济权利的价值目标。但这种政治经济学的逻辑与“以权利为基础构建法律制度”的宪法逻辑正好相反。从宪法逻辑出发,通过实施宪法来构建经济法律制度,应将权利保障作为基本价值目标,而不是将市场作为权利保障的价值目标。换言之,基本权利应当是目的,不是手段。因此,构建市场经济制度应坚持权利本位的逻辑,将健全的市场经济体系作为基本经济权利的“制度保障”。在这种理论逻辑下,市场经济构成了经济权利保障的制度核心,立法保障基本经济权利就是要把制度核心内容进一步法定化。此外,所有公权力都不得限制经济权利的制度核心,这正是构建经济权利保障公法制度的基本价值原理。

  一般来说,宪法是根本法,宪法权利的功能在于保障恒久长远的根本价值,具有较强的基本原则属性。比较而言,普通立法则具有灵活性,体现较强政策属性。传统社会主义宪法观念认为,宪法上的基本经济权利不是一种请求权,而是一种确认国家政策目标和方针的宣示。因此,只能通过法律具体化实施来保障,无法直接适用基本权利规范进行保护。在法律保障模式下,宪法上的权利与其说是一种主观权利,不如说是一种客观规范。作为一种客观规范,只能通过法律的具体化实施来保障。这种宪法理念可以追溯至斯大林的论断:“宪法是根本法,而且仅仅是根本法。宪法并不排除将来立法机关的日常立法工作,而且要求有这种工作。宪法给这种机关将来的立法工作以法律基础。”甚至可以进一步追溯至近代立宪主义对立法机关判断和决定绝对信任的宪法理念。在此理念下,立法在保障基本经济权利方面扮演着至关重要的角色。

  从法治体系的功能分配角度看,一般法律保障终究无法代替宪法层面的保障,不能以法律来取代和架空宪法,否则就违反了依宪治国的基本规律而陷入“宪法虚无主义”的困境。因此,对于经济权利的保障而言,在法律保障基础上引入宪法保障是法治体系完善的基本趋势。当然,在经济权利的法律保障体系相对健全的情况下,民法体系也可以分担宪法保障的部分功能。因为民法精致完整的规范体系为经济权利提供了直接的制度保障,甚至会对整个法治体系都会产生辐射和影响。不可否认,民法若能充分发挥保障权利和限制权力的功能,起到“半部宪法”的作用,与宪法协力构建良好的民事生活和公共秩序,实现宪法民法双赢,应该是值得追求的。但在宪法没有充分法治化的前提下,过多期待其他法律发挥宪法功能也可能是一种本末倒置的思维方式,长远来看,通过根本法来保障基本权才是法治的正道。

  当前,立法机关依据宪法基本形成了保障经济权利的法律体系,但是宪法文本中的经济权利并没有体系化。在理论构建上,需要以宪法经济权利规范为依据,妥善处理经济权利条款的历史性与现实性、移植性与本土性之间的关系。

  从宪法解释学的视角看,构建经济权利的理论体系需要立足中国特殊的宪法秩序,研究中国宪法上经济权利体系的内在结构,对各种经济权利主体进行类型化处理,对不同经济权利的保障范围进行解释学厘定,对经济权利的消极保护和积极保护以及国家保护义务进行解释学的理论构建。在制度设计上,需要通过推进合宪性审查和宪法解释机制来理顺宪法规范体系以及法律体系的内在张力,进而整合宪法层面和法律层面的经济权利保障机制。在现有的法律体系中,仍然存在违反宪法精神与规范内涵的现象,如有些法律、法规采取双重标准对公有制与非公有制经济进行差别对待。对此,可以通过启动合宪性审查机制来完成经济权利宪法保障的课题。具体而言,可以从两个方面来构建法律保障和宪法保障的体系。从立法实施宪法的角度看,经济权利主要依靠法律保障,但应该依据宪法来确定法律保障的制度框架,比如国家保护义务的构建,不同国家机关公法责任的分担等。从基本权利宪法保障的完整逻辑来看,应通过宪法审查和宪法解释来整合经济权利保障体系,构建多层次、多领域、多部门的保障制度,形成法律保障和宪法保障相互分工、互相协调的保障格局。此外,通过宪法审查保障经济权利应该秉持一种消极主义立场,不应过度介入经济政策领域。因为经济规制政策本身的灵活性和专业性,大多数法治国家在合宪性审查中都会承认并尊重专业部门对经济领域规制的专业判断和自由裁量权。此外,许多域外法治国家通过合宪性审查保障经济权利在联邦制国家的一个重要功能是构建全国统一的市场规则,然而在单一制国家这种需求并不是最重要的,所以宪法审查的介入也应该以必要为限。换言之,作为公法的宪法不宜过多介入市场自治的领域。

  纵观世界宪法史,在不同历史发展阶段,经济权利法治保障的价值理念也有所不同。一般法治国家是分阶段依次经历了上述发展过程,但中国宪法的发展历程却有其特殊性。一方面,计划经济体制下形成的相对集中的权力格局在某些领域仍然存在,自由市场体系明显发育不够,市场和政府的分界仍不明显,自发的市场秩序仍有待进一步完善和形成。整体上,中国尚未彻底完成立宪主义的近代课题,为此坚持公私二元划分,保障“自由权意义”的经济权利,对于中国的发展仍有举足轻重的意义。另一方面,经济体制改革也造成了贫富差距的扩大、社会保障不到位等问题,自由市场的弊端已经显现出来。社会权的保障、对经济强者的特殊限制、对金融资本的规制,凡此种种,都成为经济权利价值定位需要认真考虑的因素。自由权与社会权、针对国家的权利与依靠国家的权利、消极的国家观与积极的国家观,这些不同历史阶段的宪法价值取向成为中国经济权利保障面临的价值悖论。换言之,域外法治发展历程中的历时性问题在中国很多是共时性问题。

  虽然各国经济权利发展历史不同,但从世界范围来看,伴随着经济全球化进程的不断深入,经济权利的保障呈现明显的趋同化之势。中国要融入世界经济的大势,参与和引导经济全球化进程,经济权利的制度保障也需要适当地与国际接轨。当今主要域外法治国家,大都已经完成了现代宪法的课题,并有走向“后现代宪法”的趋势。如何平衡不同历史发展阶段的宪法课题,是构建经济权利保障制度模式的价值立场的抉择问题。在世界宪法史上,经济权利平等保护的价值理念也经过了历史演变的过程。一般来说,“形式平等”是一种“机会的平等”或“机会均等”,并不保障实现实质性平等的其他条件,只是一种“过程的平等”,而非“结果的平等”。“一战”以后,由于个人权利尤其是经济权利的膨胀带来了社会贫富差距扩大,实质平等的价值理念逐渐在宪法上得到确认和体现。从“市场经济本质上是法治经济”到“法治是最好的营商环境”,主流政治经济学越来越强调法治的重要作用。相应地,通过法治方式保障经济权利,用法治来规范政府和市场的边界,并调整各类市场主体的利益关系,业已成为社会各界的普遍价值共识。

  当前,世界正处于大发展、大变革、大调整时期,中国的经济发展正处于重要战略机遇期和历史机遇期。在这种制度转型的大背景下,经济权利保障模式选择仍有较大拓展的空间。在经济权利的保障方面,应从宪法层面统合各种法律保障机制,逐步实现从政策保障到法律保障的过渡,进而构建完整的经济权利法治保障体系。毋庸讳言,基于政治体制以及法治传统的不同,构建中国经济权利法治保障模式无法简单照搬域外法治国家的保障模式,而是应立足中国实际来寻求经济权利保障的中国模式和中国方案。从比较宪法史的角度,这种保障体系的构建需要在近代宪法和现代宪法之间寻求价值平衡,对于经济权利的平等保护也需要在形式平等和实质平等之间进行价值立场抉择。  

(作者单位:中国社会科学院法学研究所)

——摘自中国社会科学网2021年4月12日


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