2010年
2011年
2012年
2013年
2014年
2015年
2016年
2017年
2018年
2019年

稳步推进和完善农村土地“三权分置”制度

作者:郑忠良   《教研信息》2018年第12期  录入日期:2019/1/11   

中国现代化,最艰巨最繁重的任务在农村,最广泛最深厚的基础在农村,最大的潜力和后劲也在农村。实施乡村振兴战略是建设现代化经济体系的重要基础,是建设美丽中国的关键举措,是传承中华优秀传统文化的有效途径,是健全现代社会治理格局的固本之策,是实现全体人民共同富裕的必然选择。必须坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重,坚持农业农村优先发展,按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,举全党全国全社会之力,以更大的决心、更明确的目标、更有力的举措,推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展,谱写新时代乡村全面振兴新篇章。这就需要有制度性安排,对规划落地给予持久性支持。

健全完善财政投入保障制度。乡村振兴,钱、地、人是关键,而钱是最重要的。公共产品供给向农村倾斜是补短板、还旧账,让公共服务的阳光照亮包括广大农村在内的整个中国大地。必须明确和强化各级政府“三农”投入责任,更大力度向“三农”倾斜,确保财政投入与乡村振兴目标任务相适应。建立地方为主、中央补助的政府投入体系,支持地方政府发行一般债券用于支持乡村振兴领域公益性项目,鼓励地方政府试点发行项目融资和收益自平衡的专项债券,支持符合条件、有一定收益的乡村公益性建设项目。创新财政涉农资金使用方式,推行一事一议、以奖代补、先建后补、贷款贴息等。大力支持城乡基本公共服务均等化,把公共财政向农村倾斜,公共设施向农村延伸,公共服务向农村覆盖,加快农村人居环境整治。把国家社会事业发展的重点放在农村,促进公共教育、医疗卫生、社会保障等资源更多投向农村,逐步建立健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系。

加大金融支持力度。乡村振兴以农民为主体,但不能仅靠农民,甚至也不能仅靠财政支持,还需要有一个良好的金融支持系统。金融具有降低交易成本、分散经营风险、提供流动性的功能,而这正是我国农村所急需的。振兴乡村需要加大金融支农力度,把更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节。加快农村金融产品和服务方式创新,激活农村金融服务链条。推进农村土地承包经营权、农民住房财产权、集体经营性建设用地使用权抵押贷款试点,解决农民贷款难问题。把普惠金融重点放在乡村,引导持牌金融机构通过互联网和移动终端提供普惠金融服务。支持符合条件的涉农企业上市、新三板挂牌和融资、并购重组,深入推进农产品期货期权市场建设,利用资本市场,支持乡村振兴。通过奖励、补贴、税收优惠等政策工具支持“三农”金融服务。发挥再贷款、再贴现等货币政策工具的引导作用,将乡村振兴作为信贷政策结构性调整的重要方向。发挥好国家融资担保基金的作用,加快完善“三农”融资担保体系。落实县域金融机构涉农贷款增量奖励政策,完善涉农贴息贷款政策,降低农户和新型农业经营主体的融资成本。

建立健全社会积极参与的多元投入格局。乡村振兴需要大量资金。要做好土地的文章,取之于地,用之于农,提高土地出让收益用于农业农村比例。调整土地出让收入使用范围,逐步提高用于农业农村的投入比例。落实高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂政策,将所得收益通过支出预算全部用于支持乡村振兴。坚持市场化方向,优化农村创新创业环境,放开搞活农村经济;落实和完善融资贷款、配套设施建设补助、税费减免等扶持政策,合理引导工商资本下乡。规范推广政府和社会资本合作模式,通过特许经营等方式吸引社会资本参与乡村振兴项目。探索建立垃圾污水处理农户付费制度,完善财政补贴和农户付费合理分担机制。城乡差距,在很大程度上是由于基础设施,即社会总体资本差距造成的。在过渡期,政府可以发挥主导作用,平衡各方利益,以市场为基础,通过补助、收费、引导,形成多元投资、出资合力。

聚集各类人才共同书写乡村振兴大文章。人才振兴是乡村振兴的基础。既要坚持农民主体地位,又要汇聚起全党上下、社会各方的强大力量。既要有一支有文化、懂技术、会经营、能带动的新农民队伍;又要有一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍;还要有一支专长于乡村治理,服务于农村教育、文化、卫生等方面的基层管理服务人才队伍。要创新乡村人才工作体制机制,充分激发乡村现有人才活力,把更多城市人才引向乡村创新创业。搭建社会参与平台,加强组织动员,构建政府、市场、社会协同推进的乡村振兴参与机制。让各类人才在乡村大施所能、大展才华、大显身手。探索建立职业农民制度,加强农村专业人才队伍建设,加大“三农”领域实用专业人才培育力度。鼓励社会人才投身乡村建设,引导和支持企业家、党政干部、专家学者、医生教师、规划师、建筑师、律师、技能人才等,通过各种方式服务乡村振兴。乡村兴则国家兴,要有序推进落实乡村振兴战略,推动城乡融合发展,让农业成为有奔头的产业,让农民成为有吸引力的职业,让农村成为安居乐业的家园。

(作者系中央党校(国家行政学院)经济学教研部教授)

——摘自《学习时报》2018年10月29日

构建实施乡村振兴战略的支持体系

◎ 李旭章

2016年,国务院颁布《关于农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,将农村土地产权中的土地承包经营权进一步划分为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权分置并行,这一意见的出台在现阶段具有非常重要的意义,是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。党的十九大报告提出,巩固和完善农村基本经营制度,深化农村土地制度改革,完善承包地“三权”分置制度。今年的中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》再次强调,完善农村承包地“三权分置”制度,在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下,平等保护土地经营权。

巩固和完善农村基本经营制度,是实现乡村振兴的重要基础。深化农村土地制度改革,完善承包地“三权分置”制度,对于我国土地产权制度具有重要意义。

完善承包地“三权分置”制度有利于落实农村集体的土地所有权,推动土地资源的规范使用。根据我国相关法律规定,农村土地的所有权归农村集体所有。“三权分置”政策强调要始终坚持农村土地集体所有权的根本地位,通过农村集体土地所有权的有效实施,能够约束不合理的征地行为,保护农户的利益,同时能够确保农村土地的承包者与所有者合理利用土地资源,避免农地非农用行为,从而保护国家整体耕地不受侵害。

完善承包地“三权分置”制度有利于保障承包农户的土地承包权,促进土地资源的优化配置。农村土地产权主要包括所有权和用益物权两个方面,作为土地所用权主体的农村集体经济组织,其概念自20世纪80年代土地制度改革之后便逐渐被弱化,现有的《土地管理法》等法律法规对其只给出一个笼统概念,均没有对其进行详细的阐述。因此,产权关系的模糊容易导致对农民承包权的侵害,这也是在土地流转前期农民积极性不高的原因之一。“三权分置”政策的颁布,稳定了农民的土地承包权,能够提高农民进行土地流转的积极性,从而为农业的适度规模化经营打下了良好的基础,对于土地利用率、农业劳动生产率的提高具有重要的意义。

完善承包地“三权分置”制度有利于保护经营主体的土地经营权,提高其从事农业活动的积极性。在明确提出“三权分置”之前,农业经营主体的权利并没有得到完全保障。“三权分置”政策明确规定,在依法保障集体所有权和农户承包权的基础上,平等保护经营主体的合法经营权,并保障经营主体稳定的经营预期。该规定对于发展种植大户、家庭农场、农村经济合作社等多种新型经营主体具有积极的意义。首先,稳定的经营权减少了经营主体投资农业活动时的顾虑,经营主体在进行农业活动时敢于加大各项配套设施的投入,从而促进农业发展方式的升级与农业生产效率的提高;其次,经营权的可抵押性能够为经营主体发展农业引入所需资本,从而间接稳定经营主体的农业生产活动,进而促进农业生产“投入—收益—投入”的良性循环。

“三权分置”制度的稳步推进,无疑将促进农业经济效率的提高。未来继续推进完善承包地“三权分置”制度,必须对现实操作中出现的一些亟待解决的问题做出回答和应对,要在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下,平等保护土地经营权。

一是进一步明晰农村集体所有权的概念。虽然我国法律对集体经济组织的权利进行了描述,我国《物权法》《土地管理法》等法律法规规定由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权,但并没有明确集体经济组织的主体概念,如集体经济组织的组织形式、市场地位等。农村集体所有权主体概念的模糊,使大部分地方将村民委员会等同于农村集体经济组织。同时,集体经济组织没有一个明确的市场地位,也不利于其从事正常的市场经济活动。为此,必须进一步明晰农村集体所有权的概念,规定其具体的组织形式、规范章程、合法的法人主体地位等,使农村集体所有权的概念更为具体化。

二是要协调承包农户与经营主体间的利益。我国《农村土地承包法》规定,农民对承包土地享有的土地承包权包括占有权、处分权等用益物权,但是对于承包权与经营权分离后各自的权能划分,相关的法律法规还没有形成统一的认识,其中,分离后的经营权是作为物权还是债权尚存在争议。笔者认为,在实践操作中要切实维护承包农户与经营主体间的利益平衡,主要体现在承包权与经营权分离后各自的权能划分方面。权能划分的模糊化会影响农业生产的经济效率,因此,承包权与经营权权能的划分一方面要考虑土地对于承包农户的收益和社会保障功能,另一方面也要考虑土地为经营主体带来的收益及农业生产方式的优化功能。要将两个方面综合考虑,充分协调承包者与经营者之间的利益关系。

三是必须进一步规范农村土地流转过程以保障农村土地用途的规范性与科学性。农村土地在流转过程中,工商资本的过多进入会造成粮食种植面积缩减、农地非农用等一系列风险。资本的逐利性以及粮食作物的低成本利润率会导致资本进入土地市场之后,将耕地用于非粮食作物的种植或者农地非农用,从而降低我国农业的自给自足程度,损害农民的利益。为此,必须保障农村土地用途的规范性与科学性。在放活农村土地经营权后,国家应当制定相应的法律法规,限制农村土地用途以保证农地农用,同时,农业相关部门应当制定科学的农村土地种植标准,避免出现非科学化大规模种植的情况。最后,农业的多种形式经营应当建立在家庭联产承包责任制的基础上,以保证农业的可持续发展与现代化进程。

(作者系中国农业大学经济管理学院副教授)

——摘自《光明日报》2018年11月13日

 



友情链接: 重点学科专题数据库   学科导航数据库   广东省情快讯   《台港澳文摘》网络版   教学案例数据库   文献传递   统计数据库  

主办单位:中共广东省委党校(广东行政学院)图书馆

主编:李 青    副主编:何 宣 王坚方    校对:王元秋

020-83122542