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监察程序与刑事诉讼程序如何衔接

作者:陈邦达   《教研信息》2018年第10期  录入日期:2018/11/22   

在十三届全国人大审议通过《监察法》后,全国人大常委会又将《刑事诉讼法》修改列入立法工作计划,如何衔接监察制度与刑事诉讼制度,是当前亟待解决的问题。   

处理好监察程序与刑事诉讼程序的衔接,关键是协调好监察体制改革与审判中心改革的关系。这两项改革的出发点和目的存在明显不同。深化监察体制改革的目标,是为了建立党统一领导下的国家反腐败工作机构,实现组织和制度创新,整合反腐败的资源力量,建立集中统一、权威高效的监察体系;而审判中心诉讼制度改革的目标是为了确保侦查、审查起诉阶段的案件事实证据经得起法律的检验和时间考验。这两项改革在实现刑事诉讼“打击犯罪”与“保障人权”两大价值取向上强调的侧重点不同。前者重在打击职务犯罪,保护廉政体制;后者重在防止冤假错案,提高司法公信力。这两项改革的实现路径不同。前者强调通过加强反腐主体的独立性、高效性提升反腐败的力量,通过对国家权力的优化配置实现反腐能力的加倍升级;后者强调发挥审判对侦查、审查起诉环节的制约,通过强化制约、权力制衡保持刑事司法职权之间的适当张力,实现公、检、法三机关分工负责、互相配合、互相制约的理想状态。虽然二者侧重点不同,但都是我国法治建设的重要改革内容,体现了党的十八大以来以法治思维和法治方式深化改革的思路,在贯彻《监察法》过程中,应遵循审判中心改革的基本规律。   

审判中心的价值突出地体现在对刑事司法规律的重视上,推进审判中心改革,目的就是要形成倒逼机制,严格规范侦查、起诉活动,既防范冤假错案,又防止放纵犯罪。我国的刑事司法经验也证实,如果没有将审判置于刑事诉讼流程的中心位置,将造成一些负面后果。监察委员会是由检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合而成,职务犯罪侦查原是检察机关反贪部门的一项重要权能,监察体制改革后,检察机关将不再行使这项权能,但打击职务犯罪的任务却刻不容缓,因此,从保证刑事职能管辖覆盖的周延性、职务犯罪侦查权的延续性角度看,从检察机关“剥离”的职务犯罪侦查权必然被“继承”该项权能的监察委员会的调查权取代。由于监察委员会调查后的证据直接进入审查起诉阶段,并以调查的名义规避《刑事诉讼法》的适用,将可能会造成监察委调查阶段的非法证据排除规则被架空。因此监察办案确有必要遵循审判中心的要求。实际上,监察体制改革本身也认识到审判中心的重要性。例如,《监察法》第33条规定,“监察机关在收集、固定、审查、运用证据时,应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。以非法方法收集的证据应当依法予以排除,不得作为案件处置的依据。”第40条“严禁以威胁、引诱、欺骗及其他非法方式收集证据”这些规定都与审判中心改革对统一证明标准、贯彻非法证据排除等证据制度的要求一致,这印证了推进监察体制改革遵循审判中心规律符合改革本身的需要。   

我国目前刑事诉讼采取分段的模式,即侦查、审查起诉和审判各守一段、各司其职,使司法权力保持动态平衡。《宪法》和《监察法》均规定“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合,互相制约”,必须通过合理设计《监察法》与《刑事诉讼法》的制度衔接,使这项原则得以切实遵守。《刑事诉讼法》再修订过程中,应当妥当处理以下问题。   

加强对监察机关将案件移送司法程序的监督。监察委员会行使的调查权具有高度的自主性、封闭性,目前《监察法》并未规定检察机关对监察委员会调查的监督权,被转隶了职务犯罪侦查权以后,检察机关如何发挥对监察机关的制约作用,目前还需要进一步明确。一方面要通过上级监察机关对下级监察机关在立案、调查、取证、移送、处置等环节的监督,尤其是将案件移送司法程序环节的监督。另一方面要发挥检察机关的职能监督,检察机关认为符合移送条件的,可以建议监察机关移送司法程序,监察机关需对检察机关的建议予以明确答复。此外,还可以通过建立人民监督员制度加强社会监督。   

加强退回补充调查的执行力度。监察委员会将符合条件的案件移送检察院审查起诉之后,一旦检察院认为存在调查取证违法、未达到证明标准、发现证据存在其他瑕疵,退回补充核实,监察机关如何尽到补充核实的责任,必须未雨绸缪。例如,可与《刑事诉讼法》补充侦查制度相衔接,规定检察机关将补充调查的通知由上级检察院移送同级监察机关,从而启动上级监察机关对下级监察机关补充调查执行情况的监督。同时,检察机关的补充侦查权是公诉权所派生的应有权力,也是满足审判中心证据标准的必然要求,因此在必要的时候,检察机关可以自行补充侦查。   

实现证人、鉴定人和调查人员出庭。实现上述人员出庭作证尤其重要,是庭审质证的程序保障,也是实现庭审实质化从而推动审判中心改革的关键举措。监察委员会具有调查、鉴定等权限,今后监察机关调查案件能否做到服从法庭的出庭传唤,必须通过程序的完善,使与审判中心改革相适的证据制度得到落实。例如,在《刑事诉讼法修正案》中明确,监察人员接到法庭通知后有出庭的义务,并明确不出庭的后果。   

加强对留置措施审批的监督。《监察法》赋予监察委员会采取留置措施的权力,从留置的基本含义分析,它特指人身停留于某处、人身自由受到一定限制的意思。比如,德国法“鉴定留置”制度是一个源于该国刑事诉讼中将被告送入医院的程序性制度,其法律依据是刑事诉讼法的规定。监察程序主要存在的问题有:一是《监察法》对留置的定性不是强制性措施,而是调查权限。调查权限是限制人身自由进行取证,所以必须细化留置的适用程序,以符合比例原则。随着案件移送至检察阶段,留置将与刑事强制措施发生更替,所以须通过完善程序衔接,明确更替的时间节点、羁押场所变更,并保证自检察机关对被告人采取强制措施适用之日起,其辩护权得以充分发挥,保障相对人的合法权益。

——摘自《学习时报》2018年9月17日 



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