1988年经济法制建设综述
    作者:李铁刚,戴家宏                
来  源:    《中国经济体制改革年鉴》1989卷                 查看用户评论
      一、改革开放10年来我国法制建设的回顾
    1978年底,党的十一届三中全会总结了我国建国以来正反两方面的历史经验,决定把全国工作重点转移到以经济建设为中心的轨道上来,确定了改革、开放、搞活的总方针。为了保证这个总方针的实现,把发展社会主义民主、健全社会主义法制作为国家的一项根本任务。10年来,改革、开放的过程,也是社会主义民主与法制不断发展和完善的过程。邓小平同志指出:建设一个民主、富强、高度文明的社会主义现代化强国,一定要两手抓,即“一手抓建设,一手抓法制”。这是我国进行改革和建设的一个重要战略决策。为促使原有体制向新体制的转换,培育和发展有计划的商品经济,建立社会主义商品经济应有秩序,在推进经济体制改革的同时,迫切需要把改革试点和实践中成熟的经验和行之有效的做法,通过立法将其确定下来。并通过法律的强制力确保我国有一个良好的经济建设环境和外商投资环境。
    10年来,除宪法外,全国人大及其常委会共制定了78项法律,通过了19项修改补充法律的决定和41项有关法律问题的决定。1985年4月,全国人大常委会通过了《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》。这个《决定》的发布,既维护了我国社会主义法制的统一和稳定,又适应了改革开放条件下出现的新情况,加快了立法的步伐。10年来,国务院制定了600多项行政法规,各省、自治区、直辖市也制定了1072项地方性法规。在国务院制定的行政法规中,有70%以上属于经济管理、经济体制改革方面的内容。到目前为止,我国在国家政治生活、经济生活、社会生活的主要方面已经不再是无法可依,而是有法可依了。这对于保障改革开放的顺利进行,对经济建设和社会的稳定,起到了重要作用。
    在治理经济环境、整顿经济秩序方面,我国制定了《民法通则》、《经济合同法》、《技术合同法》、《商标法》、《专利法》、《价格管理条例》、《产品质量责任条例》、《全国人民代表大会常务委员会关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》、《民事诉讼法(试行)》、《继承法》、《税收征收管理条例》、《违反财政法规处罚的暂行规定》、《投机倒把行政处罚暂行条例》、《惩治贪污受贿暂行条例》等等。
    在增强企业活力,深化企业改革方面,我国制定了《全民所有制工业企业法》、《企业破产法(试行)》、《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》、《全民所有制小型工业企业租赁经营暂行条例》、《国营企业实行劳动合同制暂行规定》、《国营企业招用工人暂行规定》、《国营企业职工待业保险暂行规定》、《禁止向企业摊派条例》等等。
    在健全经济管理制度方面,我国制定了《环境保护法》、《矿产资源法》、《统计法》、《计量法》、《土地管理法》、《银行管理暂行条例》、《广告管理条例》、《企业债券管理暂行条例》等等。
    涉外经济方面的主要法律、法规有《中外合资经营企业法》、《外资企业法》、《中外合作经营企业法》、《涉外经济合同法》、《关于外商投资的规定》、《个人所得税法》、《中华人民共和国外国企业所得税法》、《中华人民共和国外汇管理暂行条例》、《中国银行对外商投资企业贷款办法》等等。
    改革开放10年来,我国的经济执法工作有了长足发展。全国地方法院已普遍成立了经济审判庭,审理的案件成倍增长。据统计,现在我国已有律师33000人,其中专职律师为21000人。目前有8.8万多个企业、事业组织和社会团体、公民聘请了法律顾问,200多个法律事务所开展了涉外业务。全国有公证处2800个,公证人员15000多人,1988年办证390多万件,比1987年增长38%多。公证业务已由原来10几项发展为100多项。我国还设立了涉外仲裁机构。所有这些,对保证公民、法人合法权益,促进国际经济技术交流与合作起到了重要作用。
    为了保证法律、法规的贯彻执行,我国建立了包括工商行政管理、税务、审计、物价监督管理和政府监察机构在内的执法、监督体系。此外,还有注册会计事务所、社会审计机构和法律服务机构等社会执法、监督体系。在1988年进行的政府机构改革中,裁减和合并了专业经济管理部门,加强充实了执法监督部门和综合经济部门。国务院重新组建了审计署,恢复了监察部。
    总之,改革开放10年来,我国法制建设的成就是巨大的。但是,由于历史上几千年封建社会的影响,加上建国以来长期实行高度集中的产品经济,人们还缺乏运用法律手段的习惯,因此,加强民主和完善法制的任务还相当艰巨。目前,在民主和法制建设方面的问题仍然很多,如法律体系内部不协调甚至互相掣肘的现象时有发生,有法不依、执法不严的现象还比较普遍,法律的监督执行机构还不够健全,公民、企业经营者以及一些领导人法制观念比较淡薄,改革开放还没有完全纳入法制轨道,等等。所有这些,都需要在深化改革的过程中,不断创造条件逐步加以解决。
    二、1988年我国经济立法概况
    1988年由全国人大和全国人大常委会通过的法律13件,通过的有关法律问题的决议、决定41件。1988年国务院发布或批准发布的行政法规45件。在这些法律、法规中,属于整顿经济秩序、治理经济环境和深化企业改革的占有很大比重。如宪法修正案、全民所有制工业企业法、中外合作经营企业法、标准化法、重要生产资料和交通运输价格管理暂行规定、计划外生产资料全国统一最高限价暂行管理办法、全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例、技术合同管理暂行条例、禁止向企业摊派暂行条例、企业法人登记管理条例、全民所有制小型工业企业租赁经营暂行条例、楼堂馆所建设管理暂行条例、中共中央办公厅、国务院办公厅关于县以上党和国家机关退(离)休干部经商办企业问题的若干规定,等等。下面简要介绍几项重要经济立法的内容:
    (一)在根本大法中明确私营经济的法律地位
    1988年9月召开的七届人大一次会议通过的宪法修正案对宪法第十一条进行了补充:“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益,对私营经济实行引导、监督和管理。”这条规定,根据我国社会主义初级阶段的实际情况,以根本大法的形式肯定了私营经济。这项宪法修正案为发展多种经济提供了法律保障,为促进生产、活跃市场、扩大就业,满足人民多方面的需要创造了条件。
    (二)企业法对企业的一系列重大问题作出了法律规定
    《全民所有制工业企业法》(以下简称《企业法》)是七届人大一次会议通过的一项重要法律。它以中共中央关于经济体制改革的决定和党的十三大精神为指导思想,总结了建国以来正反两方面的经验,特别是十一届三中全会以来改革、开放、搞活的成功经验,对企业的一些重大问题,作出了法律规定,明确了企业的权利义务,保障了其合法权益,对继续推进和深化改革有重要作用。
    《企业法》共8章69条,基本内容有以下几个方面:
    1.关于所有权和经营权分离问题 这是《企业法》的灵魂。党的十三大报告指出:“全民所有制企业不可能由全体人民经营,一般也不适宜由国家直接经营”,应“实行所有权与经营权分离,把经营权真正交给企业”。10年改革的经验表明,只有实行两权分离,才能较好地解决全民所有制企业的经营机制,使其成为独立的商品生产者和经营者。企业法在总则中突出了“国家对企业实行所有权和经营权分离的原则。”并规定“企业根据政府主管部门的决定,可以采取承包、租赁等经营形式”。
    2.关于企业的权利和义务问题 企业法除了肯定10年改革企业所拥有的生产经营计划、劳动人事管理、工资奖金分配等方面的权利外,还根据进一步改革开放的需要增加了“企业有权按照国务院规定与外商谈判并签订合同”,“企业有权拒绝任何机关和单位以任何方式要求企业提供人力、物力、财力,”在坚持以按劳分配为主体的前提下,“在法律规定范围内,企业可以采取其他分配方式”,企业可以持有其他企业的股份、发行债券等规定。企业法在规定企业权利同时,规定了企业应承担的主要义务,包括完成指令性计划,有效利用固定资产,保障固定资产正常维修、改进和更新,保证产品质量和服务质量等等。企业法关于企业权利义务的明确规定,对增强企业活力,促使企业逐步成为独立的商品生产者和经营者,将会发挥重要作用。同时,对约束企业行为,维护国家和社会利益也是十分必要的。
    3.关于厂长负责制问题 《企业法》规定“企业实行厂长负责制”,“厂长是企业的法定代表人。企业建立以厂长为首的生产经营管理系统。厂长在企业处于中心地位,依法对企业负有全面责任”,“厂长领导企业的生产、经营管理工作和精神文明建设”。这些规定,有利于理顺企业领导体制,有利于改变过去那种“集体领导,无人负责”的状况,是搞活企业的重要条件。搞好企业党政分开,明确企业中党组织的地位和作用,是《企业法》的一个核心问题。根据党的十三大通过的党章部分修正案,企业法明确规定了“中国共产党在企业中的基层组织,对党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行实行保证监督”。
    4.关于职工的地位和企业的民主管理问题 《企业法》在总则中明确规定,“企业保障职工的主人翁地位,维护职工的合法权益。”“企业通过职工代表大会和其他形式,实行民主管理”。“企业工会代表要维护职工利益,依法独立自主地开展工作”,工会作为职工代表大会的工作机构“组织职工参加民主管理、民主监督和协商对话”。同时《企业法》还单列一章具体规定了职工和职工代表大会的权利和义务。以上规定对加强企业的民主管理,保障职工群众在企业中的主人翁地位,发挥职工的积极性和创造性,使经营者的管理权威和职工群众的主人翁地位相统一,形成经营者和生产者相互依靠、密切合作的新型关系,有十分重要的作用。
    5.关于企业和政府的关系问题 企业法规定:“政府有关部门按照国家调节市场、市场引导企业的目标,为企业提供服务,并按照各自的分工,运用经济、法律和必要的行政手段对企业实行管理和监督”。这样规定有利于实行政企职责分开,逐步健全以间接管理为主的宏观经济调节体系,为搞活企业创造了条件。
    (三)为以更优惠条件办好中外合作经营企业提供法律保障
    《中华人民共和国中外合作经营企业法》(以下简称《中外合作经营企业法》)是1988年七届人大一次会议通过的另一项重要法律。我国利用外国直接投资主要有3种方式,即举办中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业。中外合作经营企业已成为我国利用外国直接投资的一种重要形式。《中外合作经营企业法》的适用范围比《中外合资经营企业法》的适用范围更宽一些,后者规定只适用于符合中国法律的法人,而《中外合作经营企业法》规定:“合作企业符合中国法律关于法人条件的规定的,依法取得法人资格”,这就是说,按《中外合作经营企业法》规定可以举办不具有中国法人资格的中外合作经营企业。作这样规定,更符合国际惯例,使中外合作经营企业的形式更具灵活性,有利于吸引外资。该法第2条和第8条规定了中外合作者可以在合同中约定投资或者合作条件,并且除了现金、实物、场地使用权、工业产权、专有技术外,还可以其他财产权利作为合作条件。该法第十二条规定,中外合作经营企业的管理形式为董事会或者联合管理机构,并且规定外国合作者也可以担任中外合作经营企业董事会的董事长或联合机构的主任,同时还规定,中外合作经营企业可以委托第三者进行经营管理。
    为了使中外合作经营企业能够按照国际通行的办法进行经营管理,《中外合作经营企业法》对中外合作企业雇用职工、采购原材料和销售产品、开立帐户等作了相应规定,并且在第十一条明确规定“合作企业的经营管理自主权不受干涉”。对中外合作者分配收益、回收投资、国家对中外合作经营企业的管理和监督等问题也有明确规定。考虑到多数中外合作经营企业的合同中约定了合作期满时企业的全部财产或固定资产归中国合作者所有的实际情况,《中外合作经营企业法》规定:“合作期满后合作企业的全部固定资产归中国合作者所有的,可以约定在合作期限内外国合作者回收投资的办法”。同时,还规定外国合作者在合作期限内回收投资时,中外合作者要按照法律规定和合同的约定对中外合作经营企业的债务承担责任。
    三、1988年经济执法监督情况
    (一)充实执法队伍,加强制度和组织建设
    为加强经济执法监督工作,中央决定给政法系统和执法系统增加50万人编制,同时发布了《中华人民共和国审计条例》,明确了审计机关的地位、职责、权限,为审计工作的开展奠定了基础。国务院发布了关于加强工商行政管理和加强税收工作的紧急通知等法规文件。一些执法监督部门建立了举报制度和公开办事制度。为加强执法人员的监督,国务院发布了《国家机关工作人员贪污贿赂行政处分的规定》,各经济监督部门内部也建立了相应的监督检查制度。
    我国经济法规一般都明确规定了本法调整的范围,适用对象和监督执行机构。由于不同法规调整的经济关系不同,涉及部门不同,形成了多元化的执行机构。如食品卫生法的监督执行机构是县以上卫生防疫站或食品卫生监督检验所;物价法规的监督机构是各级物价部门和省、自治区、直辖市业务主管部门;各种环保法规的监督执行机构是各级环保局等等。另一方面。我国法制建设统一性原则又要求任何执法部门的活动都不得超出或违背法院最后裁决的原则,从而形成了不仅有法院,而且也有工商、税务、审计、卫生、环保、物价等部门参加的专业性与综合性相结合的经济执法监督体系。
    (二)经济执法监督工作取得的成果
    1988年,各执法部门是在人员不足、素质不高、经验不足、执法手段设备落后的情况下开展工作的。在经济发展和治理经济环境、整顿经济秩序、全面深化改革中做了大量工作。(1)及时审理经济纠纷案件。全国法院受理经济纠纷案件51万多件,比上年增加39.9%,共审结48万多件,比上年增加33.2%,金额达118亿元,对维护经济秩序起了积极作用。(2)加强物价检查工作。目前全国各省、市、县级均设有物价检查所。1983年至1987年累计收缴罚没款18亿元。1988年处理81.5万件案件,罚没收缴总额达10.8亿元。(3)健全税制。财政体制改革后,税务部门进一步通过参与国民收入分配再分配来体现国家产业政策,宏观调控作用日益加强。税务干部达50万人,开征税种27个,覆盖了从生产到消费,从个体到国营,从中央到地方的各个环节,成为国家财政收入主要来源。1988年共组织收入2290.70亿元,比上年增长14.8%,查出违纪金额79亿元,其中应上缴财政的达44亿元之多。(4)加强审计工作。审计部门队伍不断壮大,已有50000多人。审计对象34万个单位,覆盖率达39%。1988年共审计出违纪金额152亿元,其中截留财政20亿元,乱挤乱摊进入成本20亿元,偷漏税8亿元,越权减免税款2.5亿元,乱开减支增支口子5亿元,其它7.5亿元。总之,1988年我国经济执法监督工作取得了很大成就,事实证明,建立一套强有力的经济执法监督机构,对建立社会主义商品经济新秩序。做到执法必严、违法必究具有重要意义。
    (三)当前经济执法监督工作中存在的一些问题
    随着商品经济的迅速发展,执法工作面临新情况、新问题。有法不依、执法不严的现象仍然存在。据税务部门统计,从1987年到1988年上半年,全国共查出违纪案件6499件,属贪污挪用公款、索贿受贿等经济违法案件2156件,涉及金额279万元,121人受刑事处分,316人受行政开除处分。法院执行难,审计部门审计难,税收中偷税、漏税、抗税甚至以暴力殴打杀害执法干部的恶性案件时有发生,物价、卫生、环保、工商等部门也受到来自各方面的压力和干扰。尤为严重的是,由于有的经济法律法规不配套、不完善或没有执行机构而无法实现。如《全民所有制工业企业法》作为企业的大法,曾受到举世瞩目,党中央和国务院专门发出文件要求认真贯彻执行,但是颁布实施一年来,由于外部环境不良,企业法难以全面实施。首先,两权分离尚未完全实现,有的企业主管部门和综合部门往往不愿下放权利;其次,干预企业经营自主权、权大于法,以人治企的问题仍未从根本上解决,如机构设置权、干部任免权、外贸权、产品定价权等等受到干预,基本没有落实;再次,各种名目的乱摊派、乱收费、乱罚款,屡禁不止,加重了企业负担,已成为深化改革,搞活企业的严重障碍。特别是由于没有企业法的执行监督机构,当企业自主权受到侵犯时无人负责、无处解决。
    在涉外经济关系中,尽管已经颁布了大量法律法规,在中外合资、中外合作、外商独资等领域基本有法可依,但在执行过程中有法不依的现象仍然存在。在产品销售、产品价格、外汇平衡方面,企业的权利不能落实或被侵犯的情况仍有发生,还出现过主管部门滥用权力,随意撤换董事长、总经理的现象。这些都在一定程度上影响了我国吸引外资的工作。
    经济执法监督情况表明,在经济放开搞活,商品经济迅速发展的情况下,经济执法监督是国家用以控制、指导经济活动的重要手段。没有或削弱这一手段,必然出现混乱,给经济改革和经济发展带来不良影响。经济执法监督中存在问题的原因主要是:
    1.同经济立法相比较,经济执法监督的理论研究不够 在有计划的商品经济的条件下,经济执法监督工作出现了许多新情况、新特点,原有的经济执法监督工作面临着转变职能,改善执法手段,加强执法部门相互协调配合等问题,而目前对怎样更好地开展执法工作缺乏理论指导,对怎样才能建立与商品经济发展相适应的严密、有序、高效的经济监督体系,缺乏全面的研究。
    2.经济监督机构的职责分工不清 现行的立法体制是以部门立法为主,难免出现利用起草法规的机会扩大本部门权利的倾向,因而,在监督工作中交叉监督、重复监督的现象较为普遍;另一方面,由于各部门职责不清。有了问题相互推诿,有了利益又彼此争夺,也严重地影响了经济执法监督的严肃性、权威性,从而出现了“三不管”的失控地带,给不法分子以可乘之机。
    3.经济执法监督的组织机构和领导体制仍有许多弊端,不利于充分发挥作用 目前的经济执法监督体系各自为政,缺乏统一领导和协调,组织原则也不统一,有的强调经济监督应贯彻“条块结合、以条为主”的原则;有的则认为业务相对集中的部门可以条条为主,但业务范围较广的(如工商部门)还必须依靠地方有关部门。但无论以谁为主,目前监督机构的人、财、物均由地方政府管理,致使工商、税务、物价等监督工作受制于地方,不利于客观公正地执法,容易造成地方保护主义。因此,只有监督机构真正独立,专业监督实行垂直领导,才能有利于在执法监督工作中坚持原则。
    4.经济执法监督人员的素质不高,监督手段落后 经济法律法规必须有一支业务素质高、政治思想好的执法队伍。目前由于我国经济执法尚处于调整起步阶段,执法犯法、滥用权力的现象时有发生。经济监督部门的装备落后,执法手段远不能适应愈来愈复杂的形势需要。由于手段落后,执法人员的人身安全无法保障,严重影响了经济执法活动的进行。
    我们必须针对上述问题采取切实有效的措施,改进经济执法和监督工作,以保证我国的改革开放和建设事业的顺利发展。

        设置字体  :    【